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1、我国听证制度的完善【摘要】：行政听证制度具有监督、制约行政权力与保障相对人权利的重要功能。当前我国听证制度存在的定位不合理、听证代表能力欠缺、部分代表还不具备利益主体权利属性和对代表意见缺乏必要的回应机制等问题。对此有必要从根本上转变行政机关对听证的认识、提高听证会透明度、制定统一的行政立法及完善听证回应机制等具体措施, 进一步完善我国的听证制度。【关键词】听证；听证制度；困境；功能【正文】一，听证制度的起源及其意义“听证”一词, 本意为诉讼上应听取双方当事人意见的制度, 它最初仅作为司法审判的必经程序, 称之为“司法听证”。20世纪初, 伴随着行政权的不断扩张, 听证又被广泛应用于行政领域,
2、 形成了行政听证制度。听证制度发源于西方资本主义国家。英国普通法中的“ 自然公正原则”一般被认为是其最早的法理基础。它包括两个最基本的程序规则: 一是任何人不能成为与自己有关案件的法官; 二是任何人的辩护必须被公平的听取。以后为美国、德国所借鉴, 特别是二战后, 德国、日本等国, 都从民主宪政的整体性高度出发, 推断出公民享有法律上的行政听证请求权。“行政处分之听证系于行政决定作成前, 给予当事人, 就重要事实表示意见的机会, 借以避免行政机关之恣意专断, 保障当事人之权益。”听证制度作为实现治理目标的一项重要程序设计和制度保证，在我国虽然实施仅有不到20年的时间，但已在立法、行政、司法领域广
3、泛应用，所产生的积极影响是极其重大和深远的。具体作用有以下。1. 提升了政策的质量和水平。听证制度在我国的建立, 使公共政策朝着人们所期待的方向迈出了一大步, 极大的提升了公共政策的质量和水平。具体表现在: 第一, 确保了公共利益的价值取向。在政策制定中实行听证, 有益于形成各种利益力量和利益集团之间的博弈制衡局面, 促使政府考虑多方面的利益诉求, 从而形成代表公共利益的公共政策。第二, 使公共政策更具科学性。听证使政府获得了丰富信息; 公民巨大的创造力得到发挥, 有助于形成最优的政策方案; 听证也使公共政策增强了可行性。第三, 强化了公共政策的民意性和回应性。听证使政府更了解社会公众的政策需
4、求, 进而最大限度地满足公众的要求。提高了对政策效果预测的科学性和可行性, 强化了政策的民意性和回应性。2. 强化了对政府的监督。公共政策作为调整各种利益冲突、分配社会资源的重要措施, 其本质和目标是为了维护公共利益, 因此应做到合理公正。通过听证让公众参与其中, 使政策制定的过程及相关信息公开, 具有高度透明性, 将避免政府在制定政策时的专横和执行中的武断。公众获得了制定政策的参与权、知情权、监督权, 公共政策在阳光下运作, 避免了腐败现象的滋生。3. 拓宽了政治民主的渠道。公众政治参与是衡量现代社会民主化程度和水平的重要指标。它的具体形式很多, 不仅包括直接选举和全民公决, 还包括其他形式
5、。其中“听证制度就是现代民主社会普遍推行的用于保证各方利益主体平等参与公共政策过程,最终实现决策民主化、公开化、科学化乃至法制化的一种重要制度设计”。二，我国听证制度存在的问题纵观我国听证制度走过的十年路程, 通过我国政府、法学界学者及社会公众的不懈努力, 我国的听证制度还是得到了巨大的进步的。但由于历史及我国的特殊国情的因素, 我国的听证制度起步比较晚, 这也就注定了这项制度在发展探索阶段的不完善和不成熟。当前, 我国听证制度主要存在以下主要问题:( 一) 对听证制度的定位不合理1.不少听证还不是建立在保障相对人权利的基础上。也正是因为这样, 听证会的所有工作都是由作为听政组织者的行政机关安
6、排, 就是包括参加会议的听证代表都是由其聘请。“聘请”一词也就意味着听证代表并不是为了维护自己或是自己代表的集体的利益来参加听证会的, 而是来为行政机关工作的。他们的任务只是来听一下听证,听完了也就完成了任务可以各自回到各自的工作岗位。还有的部门领导“官本位”思想根深蒂固, 根本就没有打算听取什么意见, 就只是来现场过过场子, 就拿圆明园防渗工程听政会的现场来说, 这样一个听证会可以说是批评质问的声音是高的, 现场的气氛是浓烈的, 可是大家的批评和质疑一提出, 作为主要当事方的负责人圆明园管理处主任李先生却中途退场了, 可反证一下听证会也就是要来听相同的声音的, 不是来听不同的声音的, 当发出
7、不同声音时,人家就听不下去了, 就一走了之了, 谁又能奈其何?2. 听证会开的多而不精。到目前为止来看, 我国开的这么多次的听政会, 有大部分都是流于形式, 并没有开出应有的效果和预期目的, 到最后还是按行政机关原来的方案办。如在民航价格听证会时, 有的代表的发言就是寥寥数语就结束了, 而有的代表的发言却完全可以用书面形式来代替, 而有的发言却根本就和价格听证没有半点关系。这样就造成了一些资源的无端浪费, 同样也忽视了其他听取意见制度的完善, 也就自然开不出精品的听证会来。( 二) 听证代表的能力还有所欠缺造成听证代表能力欠缺的因素主要有两个方面: 一方面是听证代表本身所具备的文化水平素养。在
8、当前, 还有许多的行政相对人的文化水平根本不能适应听证的需要,不能简洁明了地把要所表达的意见表达清楚, 而我国目前的听证会是没有太多的时间用在某一个人身上或是某个细节上的, 再加上一些行政官员身上的官僚主义作风并没有彻底地消除, 代表的意见也就自然成为一个空谈; 另一个方面就是参与主体的广泛性有所欠缺导致了听证代表能力的欠缺。听证会体现的是行政决策的民主和公开, 应当让受决策影响的所有的利益主体都参与进来。目前的做法是组织机关确定参与代表的构成, 组织机关出于对自身利益的考虑, 当然会把一些认为会在会上发表反对意见的代表排除在外。如在举行了几次的铁路和航空价格听证的现场, 就没有作为竞争者的其
9、他运输经营者的参加, 同样乔占祥和王海也没有在被邀请人之列。要按照能力来讲的话, 他们是最应该在听证代表构成之列的。( 三) 部分听证代表并不具备利益主体权利的属性目前, 我国的大部分听证代表是由决策者审核聘请的, 而非被代表者自主决定的。这种做法与代表人作为受决策影响人的代表身份是不相符合的。代表人是作为被代表利益的主体的代表来参加听证会, 并不是受组织者的聘请参加听证会的。再者, 组织者为了组织这些代表参加听证会, 为他们支付了全部的交通费用、食宿费用等, 古人云: 吃人家的嘴软, 拿人家的手短。你吃也吃了, 拿也拿了,能不为人家决策者考虑考虑吗? 你还能在会上“乱说话”吗?( 四) 少部
10、分专家学者不负责任地为决策者“服务”专家学者作为社会的精英, 维护社会公平与正义是其义不容辞的责任; 社会公众也对他们表示出了极度的信任; 作为特定领域的权威, 为某项政府决策提供必要的学理解释当然也是无可厚非的事情。可也不乏少部分的专家学者, 置社会责任于不顾、视公众信任如无物, 在明知行政机关作出的决策是违反规定或是会对公众造成巨大利益损害的情况下, 为了其自身的利益名誉, 仍然发表一些牵强的专业观点甚至是现身说法来支持决策的“正确性”。以其所具有的权威地位为失误的决策掩盖事实真相, 以此来达到欺骗公众的目的。在谈到听证会在采纳代表意见没有采取积极的态度时, 其中有个专家就是这样解释听证会
11、的, 说是人们对听证有“误解”, 听证是辅导决策的, 决策不一定采纳提出的意见。我们看到的事实是听证会的意见建议不是“不一定被采纳”, 而是“一定不被采纳”。( 五) 政府对听证代表的意见缺乏必要的回应机制对代表的意见缺乏必要的回应制度是当前我国听证制度中存在的最大的问题, 也是政府的听证制度遭到严重信任危机的一个重要原因。就拿价格听证来说,政府价格决策听证办法第26 条明确规定: 政府价格部门应当向社会公布定价的最终结果。听证会结束后, 价格主管部门一般会将最终方案向公众公布, 但在公告中, 公众只能知道结果, 却根本无法知道价格主管部门作决策时考虑的那些具体要素, 对代表提出的建议是怎么样
12、处理的也无从知晓 3 。比如, 在一些价格听证会后的公告中, 我们只是看到票价最多可上涨百分之几的内容, 但是听证会上的哪些意见被采纳了、哪些未被采纳、各自的理由又是什么等问题公众却是无从知悉。这也就怪不得听证会后带来的是一片接一片的“走过场”、“扯了虎皮作大旗”等等的批评声了。( 六) 我国法律对听证制度规定的不足1.对听证程序规则未作出详细规定。由于立法听证还处于探索阶段, 没有实践经验和现成做法可供遵循, 许多地方的听证规则还较为简单, 内容不够全面, 听证规则条文很少, 有的根本就没有制订听证规则。如行政处罚法,虽然是在我国首次确定听证, 目前我国价格法、立法法、环境影响评价法规定的可
13、以采取召开听证会形式听取意见, 但未规定任何程序规则。2.对听证规则的规定过于原则, 操作性不强。目前我国的法律在听证规则的规定中, 有一些规定太过于死板,缺少必要的灵活性, 造成了一些与实际严重脱节的现象发生。对于行政处罚法、行政许可法、治安管理处罚法虽规定一定的程序规则, 但过于笼统, 没有对听证主持人的资格、地位和权利、听证程序中的举证责任、听证笔录的内容和效力、回避的具体情形进行规范, 进而也影响了听证制度运行的效果。同时还存在地区、部门制订的部分听证程序规则不统一、相互矛盾的操作性问题。三、完善我国听证制度的对策鉴于我国听证制度现状, 结合未来发展的趋势,同时借鉴国内外有关经验, 提
14、出完善我国听证制度的建议。(一)进一步加强听证制度法制化建设1. 制定听证程序法。听证应当是公共政策过程中的法定程序, 所有重大的公共政策都必须听证, 除非有特别正当的理由(涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私)外。从5行政处罚法6等法律法规的规定来看, 应当履行听证义务的标准就是行政行为涉及到公众利益或公共利益。公共政策无论从其对象还是结果看, 无不涉及公众利益或公共利益, 因此, 听证在公共政策过程中更具有程序价值。然而, 我国目前还没有一部统一的听证程序法典, 虽然一些省市制定了听证规则, 但其法律位阶太低, 且不统一, 甚至相互矛盾。如果能尽早制定听证程序法, 将使听证制度走上规范化道路
15、, 就能实现听证的民主价值和实际功能。2. 扩大听证制度的适用范围。听证制度的适用,一方面要扩大到政策方案的规划、执行及效果评估等全过程; 另一方面应在现有价格、行政处罚、行政许可和立法听证制度的基础上, 扩大到重大公共行政决策乃至政治性决策中。例如重大的工程建设决策、重大的人事任免决策等。在深圳市, 行政决策听证制度已经应用于公共汽车线路的开通、城市规划方案的制定、土地开发的审批等诸多领域。英国行政法学家韦德认为: “行政听证的例外越少越好, “因为”授予这种权利不会有什么害处。”3. 强化听证笔录的法律效力。听证的目的之一在于以程序公正保证决策公正。因此, 要赋予听证笔录一定的法律效力。国
16、外的案卷排他制度, 就是让听证笔录”作为行政机关行政处罚的唯一依据”。只有确定”行政决定基于听证笔录”的制度, 听证程序的各方参与人才会积极地行使陈述权和辩护权。它不仅有利于保障当事人的权益, 而且有利于听证制度的良性发展。4. 建立听证程序的救济制度。公民应享有听证救济请求权, 但对此我国现行法律尚无明文规定。在加拿大, 公民对听证结果不满意, 或被拒绝参加听证,可向法院提起行政诉讼。起诉的理由, 一是认为程序不公正, 二是认为决策机关没有管辖权。但法院享有有限审查权, 不能以法院的决定代替行政机关的决定。我国应尽快建立听证程序救济制度。无论从程序公正的要求, 还是从有权利就应当有救济的法则来说, 都应当给予当事人行政救济或法律救济的机会和权利。在救济制度中, 可设定当事人先行向行政机关申诉, 在穷尽了行政救济之后才可向法院起诉, 这样才使听证程序的规制完整无缺, 成为一项科学的程序制度。(二)营造听证民主法治氛围听证制度作为一种重要民主制度设计, 其核心在于民主政治的功能。因此, 应公开透明, 发挥媒体的正确舆论导向作用, 扩大公众参与、保证其公
