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1、双主体税种结构面临契机双主体税种结构面临契机双主体税种结构面临契机双主体税种结构面临契机 2008-12-20 15:10:34摘要：双主体税种结构模式可以解决单极主体税种功能偏颇的问题，构建双主体税种结构具有较强的现实意义和趋势意义。 关键词：双主体税种结构所得税流转税税制改革 二十世纪八十年代中期，邓子基教授提出“双主体税种结构模式” 。这一理论的主要观点是从我国国情出发，总结历史经验，借鉴国外做法，建立有中国特色的税种结构模式，将流转税和所得税并列为主体税种。进而言之，不能简单地以是否实行“以所得税为主”来判断税种模式的先进与落后，不能不顾客观条件而盲目照搬西方经验，片面地过早实行以所得
2、税为主的税种模式;也不能固守流转税为主的传统模式，不注意发挥所得税的优势，而不作相应变革。提高所得税比重，乃大势所趋，但此举决非以排斥流转税为前提，所得税比重向流转税靠拢，有一定的自然性，加之税收政策调整因素的催化，其进程呈现较强的渐进性，且在一定时段出现加速。该论在税收理论界产生了很大影响，成为主流观点。 我们不难发现， “双主体税种结构模式”论的基点是务实和效率，内涵翔实，决非简单的各派理论的调和物。在现实条件面前，强调以所得税为单极主体税种的观点显得苍白无力，条件的约束只能注定该观点暂只是一种幻想;在生产力水平不断提高的情况下，仅以流转税为单极主体税种不能胜任多方面的要求。因此，在我国这
3、一发展中国家的具体国情下，双主体税种结构模式是较佳的选择。我们不认为这一模式只是一种转换时期（即由流转税为主体税种向所得税为主体税种转换）的过渡模式，只要符合效率和国情，将来中国步入发达国家行列后，税种结构仍可采用双主体税种结构模式。近年来国际上税种结构变化的一个重要特点是：发达国家由偏重所得税转向适度重视流转税，流转税的比重悄然上升，而发展中国家随着经济的发展，所得税比重也在逐渐提高。这些情况表明，一个国家理想税种结构模式的标准应是符合效率，符合本国国情，发挥税种的全面功能，促进社会经济发展。双主体税种结构模式恰恰可以解决单极主体税种功能偏颇的问题。因此，构建双主体税种结构具有较强的现实意义
4、和趋势意义。 改革开放后，我国进行了两次大规模的税制改革，税种结构也发生了一定变化。1984 年工商税制改革后的几年，双主体税种结构似乎已初见端倪：1985 年，流转税比重为 46.7（不含关税） ，所得税比重为 34.3，两者有接近的迹象，这种情况使持双主体税种结构论者颇感欣慰。然而事态的发展出乎人们意料之外，两大税种比重接近的态势未得以延续，相反出现了逐渐拉大距离的情况。至 1993年，流转税比重达 70，所得税比重则降为 16.3。就在这段时期，中国经济快速增长，国力增强，人均 gnp 由期初的 856 元提高至3000 元以上，按照税制变化的主要因素判断，生产力、国家工业化、市场化水平
5、提高，税收征管水平提高，这些均为双主体税种结构的形成提供条件，换言之，在上述情况下，从理论上讲对双主体税种结构的实现是有助长作用的。然而，我们见到的情形却令人费解。至 1994 年，税种结构与经济发展之间的背离更趋强化，仅增值税、消费税、营业税三税收入比重就达到 73，中国流转税与所得税比重之失衡，在彼时达到一个高点。 为何出现上述税种结构演进的结果，学术界对此进行了探讨。一种观点认为，税种结构失衡的原因，与其说在经济和管理上，不如说在体制和观念方面。长期以来，政府对国有企业和居民个人一直不征所得税，尽管 1983 年对国有企业开征了所得税，但国家和企业的分配关系始终不稳定，最终导致所得税法软
6、化;对居民个人开征的个人所得税，更是由于人们的法制观念、纳税观念淡薄而举步维艰。此时，决策部门的征税偏好不得已转向既能保证收入，又减少阻力和矛盾，且企业、个人有着纳税习惯的流转税，从而逐步形成对流转税的过度财政依赖，构成单极主体税种。 另一种观点认为，所得税比重下滑的原因在于税种本身的性质和特点，流转税按销售额和营业额征收，同企业成本费用没有关系，因而不受成本波动影响，税收收入较为稳定。而所得税在我国目前主要依靠企业所得税，企业利润不但同销售额和营业额有关，且受成本影响很大，在我国企业经济效益下降，财务制度调整，税收管理还比较落后的情况下，所得税的波动就比较大。 以上观点有其见地。我们认为，1
7、994 年以前出现的所得税比重下降情况，实质上反映了一个问题，即我国在所得税（主要是个人所得税）征管方面尚力不从心，数字的背后流露的是一种无奈。我国在1997 年人均 gdp 已接近 1000 美元，但个人所得税占税收收入比重与同类国家相比不可同日而语。丰富的税源，我们是看得到，征不到，甚至于无可捉摸。税收征管条件和外围条件的匮乏使我们难以得心应手地征收所得税。加之企业经济效益滑坡，很多企业产品积压，利润减少甚至亏损（原先为税收支柱的国有企业尤其如此） ，所得税在税收收入中的比重降低遂成为事实。 1994 年税制改革后，我国税种结构又发生了一定的变化。流转税比重在 1996 年降至 66.9，
8、所得税比重上升至 23.3。所得税之所以上升，是因为税收占 gdp 比重较低的情况下，所得税增长幅度高于流转税。1997 年至今，所得税增幅均大于流转税增幅。我们曾经在通货紧缩与税收政策 （见 1999 年涉外税务第 1 期）一文中指出，随着刺激经济的宏观调控措施的到位，通货紧缩时间不会长久，1999 年底可望结束，经济再次启动。实际情况大体如此，这对所得税比重上升无疑有所裨益，下文还要述及。从 2000 年上半年我国税收收入状况看，税收收入总量为 5972 亿元，增幅 20。所得税中，企业所得税达 637 亿元，增幅 35;个人所得税 306 亿元，增幅 60。流转税中，国内增值税 2523
9、 亿元，增幅 14.6;消费税402 亿元，增幅 2.1;营业税 994 亿元，增幅 11.2。所得税增幅远远大于流转税，虽然所得税绝对数量和占比与流转税相比仍不可同日而语，但其增长势头不可小视。我们可以将 1994 年后所得税比重上升而流转税比重下降视为税种结构的正常纠偏，这种演变过程将会持续，当然，这是我们希望看到的情形。 我们认为，我国双主体结构的真正形成尚需时日，但所得税比重上升的现实和潜在条件可以列出很多，这里作一简要归纳： 首先，国有企业解困增效工作已初见成效，国有企业改革正在不断深化。国家原定以三年时间使大部分国有大中型亏损企业摆脱困境。目前已进入最后阶段。一大批国有企业通过改制
10、发行股票募集资金，增强经济实力和竞争力。企业利润一举扭转颓势，数量大幅增加。国有企业活力增强，为积弱已久的企业所得税重塑地位起到了至关重要的作用。新经济周期的如期而至，促进需求增加，客观上对国企复苏有较大的刺激作用。1999 年我国 gdp 增幅 7.8，2000 年达8，物价指数停止负增长，消费转旺，国民经济景气度上升，近十年来较佳的经济状态正在显现。这给国企解困增效提供了暖环境。此外，以往热衷于国企减税让利的做法已得到纠正，转向体制改革，企业注重经济增长方式，从而增加企业所得税。 第二，新兴的外商投资企业和私营企业发展迅猛，在国家经济总量中的份额增加。几年来，外商投资企业和私营经济填补了国
11、企所得税大幅减少所产生的缺口，已经作出了一定的贡献。细加分析，我们会发现这些企业在所得税方面仍具相当潜力。长期以来，我国对外商投资企业采取税收优惠政策，其中，所得税优惠措施较多。至今外商投资企业和内资企业适用不同税法，不符合“国民待遇”原则，弊端已经出现，要求改革的呼声甚高。目前，进行一次较大规模的税制改革已有必要，合并内外资企业所得税法应是其中的重要内容，须取消一些对外商投资企业的税收优惠。实际上，这也符合“将欲取之，必先予之”的道理，外商投资企业享受一段时期的税收优惠政策，羽翼丰满，有能力提供丰富的税源。从 2000 年的情况看，涉外企业所得税增幅达 35以上，如果调整有关税收政策，其征收
12、数量颇具增长潜力。第三，随着国民财富的增加，个人收入将持续增长。据世界银行分析，我国已成为中等收入国家，且国民收入向个人倾斜，个人在国民收入分配份额中占 65以上，中高收入阶层有很强的纳税能力。如果征管水平提高和外围条件改观，个人所得税将远非目前水平。这里我们作一研究。我们将 1985 年1998 年我国个人所得税与相关变量的数据进行回归分析：以个人所得税（v）为因变量，税收收入（v1） 、财政收入（v2）和人均 gdp（v3）为自变量，回归结果：v118.4590.0311v10.11v20.0551v3（9.253） （0.0663） （2.682） （4.456） r0.989 f293
13、.8以 2000 年各自变量预测值代入回归方程，可得出该年份个人所得税征收数量为 650 亿元左右。那么，这个数字是否令人满意呢？通过个人所得税税收负担水平（指个人所得税收入占 gdp 的比重）的国际比较，我们可以发现，人均 gnp670 美元以下的低收入国家，该比重为 2至 10之间; 人均 gnp 在 12210 美元至 36080 美元之间的高收入国家，该比重为 10至 16之间。设 2000 年我国 gdp增幅为 8，具体数量为 88618 亿元，若以 2计，个人所得税可征得 1772 亿元;若以 3计，则可征得 2658 亿元;即便以最保守的比率（1）计算，也可征得 886 亿元。因
14、此，表面上看，1994 年以来，我国个人所得税每年都有很大增幅，但绝对量与理论数量相比大相径庭，潜力甚巨。值得一提的是，1999 年 11 月对银行储蓄存款利息开征个人所得税，暂未实行累进税率，采用 20的比例税率。该税的收入效应逐渐显现。存款实名制已实施，从而为累进税率采用创造条件。目前利率水平处于低位，随着经济升温和物价回升，提高利率是有较大空间的，这将为该税的增长埋下伏笔。现在银行储蓄额为 6 万亿元左右，按现行利率计算，利息所得税可征 120200 亿元，这就给个人所得税增加了砝码，成为其重要增长点。如果我国个人所得税能达到上述测算数量，则所得税比重有望提高1025，对所得税地位提升起
15、到至关重要的作用。我们将个人所得税视为未来最具潜力的税种，以目前该税种增长速率与其它税种增长速率的比较测算，10 年左右时间，该税会成为举足轻重的主力税种。第四，社会保障税若能开征，也会在统计上增加个人所得税比重。对于社会保障税的性质，学术界有一定争论，这里暂且不论。由于该税的税基是工资薪金，与个人所得税的部分税基相同，我们姑且将其视为个人所得税的变种，在进行分析时归为个人所得税收入计算，倘如此，则所得税比重将增加 10 个百分点以上。 在国外如日中天的社会保障税落户我国，相信只是时间问题。我国社会保障机制的健全，最终还需通过开征社会保障税加以理顺和解决。可以肯定，该税的开征，会在一定程度上影
16、响税种结构的格局。第五，就流转税中的巨头增值税而言，虽其地位显赫，但潜在的削弱压力较大。1994 年税制改革将增值税征收范围扩大，使其雄居绝对的主体的税种。一般说来，增值税以优良的特性为大多数人所认同。然而，我国增值税在“选型”时，出于保证财政收入和防止固定资产投资膨胀等考虑，选择“生产型”增值税，其税基与另两种类型比较最为宽广，包括固定资产折旧。实际上意味着在固定资产销售时征税，在产品销售时又征一道税，仍存在重复征税，对资本密集型、技术密集型企业尤为不利，阻碍了企业的技术改造。“生产型”增值税实际税负较高，影响产品成本和利润，挤压企业利润，对企业所得税有直接的减少作用。国际上看，绝大多数国家实行“消费型”或“收入型”增值税，尤以“消费型”为典范。采用“生产型”的国家很少。增值税的改型已势在必行（至少可以先在部分行业推行“消费型”增值税） 。近几年来，增值税在税收收入中占比一般为 40以上，仅此一个税种，即对整个税收收入任务的完成起关键作用。每年税收收入任务完成与否，依仰于“两税” ，增值
