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1、论我国法院体制的非行政化论我国法院体制的非行政化-法院体制改革的和种基本思路法院体制改革的和种基本思路论我国法院体制的非行政化法院体制改革的和种基本思路作者：张卫平一、问题的提出从 80 年代中期开始，我国以经济体制改革和政治体制改革为大背景，在司法领域也提出了进行审判方式改革的动议，随之提出审判方式改革的各项具体措施，在民事、刑事审判实践中逐步推行。民事、刑事审判方式的改革成为整个社会改革的协奏曲，司法改革的主旋律，也构成司法领域政治生活的一部分。在笔者最熟悉的民事审判领域，从最初倡导的公开审判、强化当事人举证责任、强化庭审功能、实行庭审质证认证到近年来推出的庭前证据交换制度、证据失权或举证
2、时限、调查审判分离等制度，民事审判方式的改革可谓进行得十分热闹。人们在看到民事、刑事审判方式的各项改革措施取得某些成效的同时，也逐渐注意到民事、刑事审判方式改革已经遭遇单纯民事、刑事审判领域中技术操作层面以外各种阻滞因素的妨碍，这些因素构成一个民事、刑事改革的外部消极环境，影响着民事、刑事审判方式改革的深入，也影响着改革中具体措施施行的预想效果和理想状态。法院或法官是审判的主体。任何审判活动的展开都不可能离开法院和法官，而法院体制和法官制度架构的合理性又是以审判价值实现的程度为基本标准的。伴随着民事、刑事审判方式改革的深入和拓展，民事、刑事审判方式改革所涉及的问题已不再局限于单纯的审判行为或审
3、判方式，而进一步扩展为审判主体的内部结构、审判人员的素质与审判的效率、审判的实体正义和程序正义的若干关联点上。过去的民事、刑事审判方式的改革大多只注重审判程序和审判行为方式这种客体和对象层面，而忽视了审判程序和审判行为操作、事实认定的主体层面。民事、刑事审判方式改革的实践表明，脱离审判主体，单纯关注审判方式改革的客体层面，难以使民事、刑事审判方式改革取得更好的效果。社会对法院裁判满意度的低下，也刺激了人们对法院体制改革的欲求，人们不断追问法官素质和民事、刑事审判的程序正义性问题。因此，改革原有的法官运作体制，正确、有效地分配审判权力资源，提高审判的质量和效率，重塑法院和法官的司法权威性，是人们
4、对审判方式改革的必然要求，成为法院体制改革的原动力。一些先行改革的法院推出一系列与法院体制有关的改革措施，如主审法官制，废除庭长、院长批案制，实行法官轮换制等。为了回应社会的要求，最高人民法院于去年提出了关于法院体制改革的五年纲要。最高人民法院在改革纲要中系统地提出了一整套改革法院体制的措施，大体描绘了今后法院体制的基本架构。就法院体制改革的基本要求和价值判断而言，当然是改革法院体制与法院审判现实不相适应的那部分，使法院体制能够适应我国审判的要求，保障法院审判能够公正、高效地运作。但这些都是从抽象要求和价值标准的角度来审视的，更重要的是，应当追问在体制机理上原来的体制究竟怎么了。人们已经多少感
5、觉到法院现存体制的“行政化”是法院体制的“病理”原因。虽然在法院体制改革的改革纲要中没有见到要克服法院体制行政化弊端的字样，但在最高人民法院关于体制改革的若干具体措施中可以看到，克服法院体制行政化的改革措施占有相当比例。例如，在改革纲要中提出了要深化法院人事管理体制改革，改革法官来源渠道、实行审判长负责制，进一步完善法官的交流和轮岗制度等。笔者以为，克服法院体制的行政化是今后法院体制改革的基本思路和指导思想，逐步克服法院体制的行政化，才能使法院体制真正能够适应司法现代化的需要。法院体制的非行政化过程就是法院体制从行政化向司法化转变的过程，也是我国法院体制现代化的过程。所以，应当将消除和克服法院
6、体制的行政化作为法院体制改革的一项基本措施。二、法院体制行政化现象描述所谓“法院体制行政化” ，是指法院在整个构成和运作方面与行政机关在体制构成和运作方面有着基本相同的属性，是按照行政体制的结构和运作模式建构和运行的。行政机关的体制结构和运作方式需要满足整个行政管理自上而下的统一性和行政权力行使的效率性，这就要求在体制结构和运作方式方面强调行政内部的上下服从关系。上级机关对下级机关是一种命令与服从的关系。下级机关必须严格执行上级机关的行政命令，行政工作人员也必须严格执行本部门内上级的命令和指示。为了保证行政机关中上级对下级的行政命令能够得到有效的执行，就必然要求有相应的组织形式和管理形式，有严
7、格的行政等级差别。如果将我国法院体制和行政管理体制加以对比，就会发现行政机关的这一基本特征在我国法院体制中有明显的反映。因为我国法院实际上一开始就是按照行政体制的结构模式来建构的，当然就具有行政化的特征。以下笔者试对我国法院体制的行政化现象较集中地加以描述。1.法院及法院法官的行政化。这里的法院行政化，是指法院在国家中的地位被行政“格式化” 。我国法院与行政机关一样具有相应的行政级别。诚然，行政机关以外的机构被行政“格式化”的现象并不仅仅发生在法院身上，其他非行政机关也是如此。例如，学校、医院、国营企业等，即所谓“行政泛化”现象。从最高法院到基层法院都被行政“格式化” ，基层法院属于行政的县级
8、，较大城市中的基层法院也可能属地级或副局级，中级法院和高级法院则属于副局级和副部级，也有的中级法院属于正局级。而且整个法院一开始就被行政机关“格式化”了。另一方面，法院在外部被行政“格式化”的同时，也将其内部“格式化” ，即按照行政机关内部的等级要求，将每一个工作人员行政“格式化” ，套上相应的行政级别。法院在编的工作人员不论是从事后勤工作，还是从事人事或审判工作，每一个人都纳入统一的行政等级体系之中。审判员有副科级、科级、副处级、处级、副厅级、厅级和副部级、部级之分。法院的其他工作人员也同样有相应的行政级别。 中华人民共和国法官法 （以下简称法官法 ）出台后，该法虽然专门规定了法官级别（法官
9、分为 12 级） ，但法官法的这一规定并没有真正实施，法官仍然适用全国统一的行政级别。2.法院相互关系的行政化。法院外部相互关系的行政化，是指法院与法院之间是按照一定的行政关系对待或处理的。这一点，最明显地反映在上下级法院之间。上下级法院之间自然有上下级的差别，这里所指的法院上下级关系的行政化，不是指法院也存在这种上下级差别，而是指法院的上下级关系的处理也具有行政化。行政机关之间是一种命令与服从的关系，下级行政机关在处理行政事务或实施行政行为时，应当按照上级行政机关的命令和指示进行，不得违反。上级行政机关可以在下级行政机关处理行政事务的过程中不断发出行政命令和指示，下级行政机关也要根据处理行政
10、事务的需要不断地将处理过程中发生的情况或处理的结果及时汇报、请示上级行政机关。法院作为司法机关在自己的审级中是独立审理和裁判案件的，法院对自己审理的案件有独立判断并作出认定的权力，上级法院不能对下级法院的审理发布命令和指示。下级法院也没有义务将自己的审理情况报告给上级法院，或者从上级法院得到某一个案件审理的具体指示，然后按照上级的指示去做。上级法院对下级法院的法律监督只是通过上诉制度来实现的。当事人对原审法院裁判不服，提起上诉后，原审法院的上级法院可以在上诉审中对案件作出终审裁判。由于上级法院的终审权，使得下级法院自然会以上级法院的终审裁判作为参照，规范自己的审判行为。但由于法院行政化，使得法
11、院的上下级关系也被行政化。尽管法律给予了各级法院独立的审判裁量权，法院行政化这只“看不见的手”仍然会在法院的相互关系中实际发生作用。下级法院在审理案件中仍然会像下级行政机关对待上级行政机关那样去对待上级法院。审判实践中经常遇到的问题大多是法律规定不明确、涉及较大社会影响和政治问题以及事实关系比较复杂的问题。例如，法院主管的问题。上级法院虽然没有法律上的义务必须对下级法院提出的问题一一加以回复，但只要上级法院愿意是可以对这些问题作出答复的，下级法院得到回复后，通常会按照上级法院的回复意见处理诉讼中的问题。当然，上级法院的回复意见或关于案件审理的指示是不会在下级法院的裁判文书中出现的，判决或裁定书
12、中也不会以上级法院的意见作为裁判的根据。在法院行政化的影响下，上级法院除了制作给当事人看的法律文书外，往往还将制作一个专门给下级法院看的文件，实际上这个文件就等于行政机关之间上对下的行政文件，这种行政性文件的特点是不对当事人公开。在司法实践中，我们常见到最高法院对地方法院就具体案件具体问题的批复。人们一般把这种批复作为司法解释的一部分。例如，最高人民法院关于行政机关对土地争议的处理决定生效后，一方不履行另一方不应以民事侵权向法院起诉的批复 （1991 年 7 月 24 日90 法民字第 2 号） ， 关于在民事诉讼生效前对因管辖权异议的裁定上诉后如何适用法律问题的复函 （1991 年 8 月
13、10 日法经函199182 号） 。最高法院的这些批复、复函的特点是：（1 ）针对具体的问题作出具体的答复。 （2）由各高级法院向最高法院提出。 中级法院和基层法院不能向最高法院直接请示要求给予批复和复函。 （3 ）最高法院的批复和复函具有法律效力，法院必须遵照执行。 （4 ）最高法院的批复和复函是最高法院根据法律、法规对具体问题的解释。实际上最高法院这种批复和复函的发生机理仍然是行政性，从表面上看似乎具有司法解释性，但实质上它也是对具体下级法院审案具体问题的具体答复，具有行政性，是对下级法院审理案件的具体审判行为的直接指导。在审判实践中，上级法院还常常透过非正式的方式干预下级法院的司法活动。
14、最常见的是上级法院在下级法院已经生效的判决开始执行后，在没有提起再审程序、作出中止原判决执行裁定时，便以电话和便函的方式中止原判决的执行。按照民事诉讼法的规定，只有在法院决定提起再审、作出中止原判决执行的裁定时，原判决的执行才能停止。但在司法权行政化的情况下，执行原判的执行法院不会不听上级法院的“招呼” 。3.法院内部审判业务运作方式的行政化。法院内部按审判案件性质的不同，划分为刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭、知识产权审判庭等。有的法院根据需要设置诸如房地产审判庭、破产案件审判庭、劳动争议审判庭等。各审判庭在法院中也有相应的行政级别，通常情况下，庭的行政级别比法院的行政级别低一级。如果法院
15、的行政级别为地市级，则各庭的行政级别为处级，法院的行政级别为县处级，则各庭的行政级别为科级。各庭有自己的行政领导，即庭长、副庭长。各庭根据需要还设有小组。小组不再套行政级别，但却是一级管理组织。审判人员在行政上对庭长和副庭长负责。在业务上庭长和副庭长主要是通过批案制度来指导和监督庭里的审判人员。审判庭业务处理的行政化突出表现在庭长、院长批案制度。在我国审批制度使用得相当普遍，是一种很具中国特色的行政管理方式。所谓批案制度，是指所有的案件在独任审判员或合议庭审理之后，在作出判决前，主审人员必须将案件审理的具体意见上报主管的行政业务领导，如庭长或副庭长、院长或副院长审查决定的一项制度。庭长或副庭长
16、对该处理意见审查之后，应当作出批示，或者指出案件审理还存在什么问题，或者指出认定某个事实的证据不足，或者同意合议庭的意见。如果庭长或主管副庭长认为处理意见还存在问题时，承办人员就要按照庭长或主管副庭长所批的意见继续进行审理或调查。同意的，承办人就可以根据处理意见制作判决书等法律文件。上报的案件处理意见事先由该案件的主审法官或承办人员（有时是书记员）制作。由于现在案件数量呈上升趋势，案件数量不断增加，庭长和副庭长只能忙于大量的批案工作，难以作为承办人直接审理案件。如果这样长期间接办案，势必使办案水平高的法官因脱离审判第一线，缺乏对具体案件的实际体验而影响其办案水平的继续提高。由于批案的任务比较重，因此，有的法院的庭长或副庭长就没有时间办案，成为职业的批案人。4.法官人事管理的行政化。法官的人事管理包括法官的招聘、升迁、奖惩处罚、离任退职等。在这方面，也比较突出地反映了我国法院体制的行政化。过去，法院的法官完全与机关、企业一样除了由劳动人事部门从社会上招用后按照计划分配给法院，本法院法官的子女也可以由于照顾进入法院工作，对从社会上招用的
