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1、“城中村城中村”改造中的法律问题改造中的法律问题摘要摘要：城市化的发展是现代化进程的必经之路。近几年，随着我国现代化进程的快速推进，城市化的高速发展，我国城市的经济迅速发展，城市规模不断扩大，城市空间不断向外、向郊区扩展，其中被包围在城市中的农村，由于各种因素，特别是受土地二元化所有制结构和城乡二元化社会管理的影响，村内的社会经济结构、管理制度和生活方式与城市存在较大差异，从而在城市中形成一个特殊区域“城中村” 。 “城中村”改造中各种问题都关系到农民的利益, 影响农村的稳定, 关系到全面建设小康社会伟大战略目标的实现，关系到社会主义和谐社会的构建。本文针对“城中村”改造中所存在的各种法律问题
2、，尤其是土地国有化、房屋拆迁问题、集体企业的转变、农村社会保障问题，进行分析并提出比较完善对策。关键字：关键字：“城中村” 土地国有化 集体企业 社会保障 引言城市化是不可逆转的社会发展潮流，而现在大多数城市都存在着“城中村”现象，故而“城中村”改造是城市发展的必然。近几年来，随着全国各地推行“城中村”改造热潮，各个地方都开始制定相关政策，政府特别是主要负责同志高度重视，各级各部门牢固树立一盘棋思想，密切配合，形成合力，推动“城中村”的改造的推进。大部分地区紧紧围绕全市城市建设大局，以改善城市环境、推进城市化进程、构建和谐社会为目标，超额完成年度建设计划，农民生活条件明显改善，为扩内需、保增长
3、、惠民生做出了积极贡献。但是，我国“城中村”普遍存在基础设施薄弱、房屋建设混乱、生活环境恶劣、社会治安复杂等问题，严重影响了城市化进程的推进、 “城中村”改造的进行。在“城中村”改造过程中，存在着一些问题：首先，在“城中村”土地方面，土地利用的无序与混乱、土地资源浪费严重、土地收益分配的不公平，补偿标准不确定，不利于土地国有化的推进；其次，在集体企业的推进中，集体经济规模效益不高，仍然需要国家和地方财政的支持，并且在一些地方，集体企业改革表面化，企业制度仍然没有转变；再次，农村社会保障方面，广大农民思想仍然没有转变，坚持“养儿防老” ，同时社会保障宣传力度不够，相关制度欠缺，不够完善；还有房屋
4、拆迁方面，一些地方没有坚持具体房子具体分析，从而导致与人民之间矛盾激化。“城中村”存在的法律问题需要我们完善相关法律制度，加快制定相关制度，弥补法律缺失的问题，具体问题具体分析，协调各方利益，恰当处理好城市化和农村之间的矛盾，推动“城中村”改造的发展，实现全面建设小康社会的伟大战略目标，成功构建中国特色社会主义和谐社会。“城中村”的概念、特点、形成原因一、 “城中村”的概念“城中村”是在我国城市化快速推进过程中 ,基于土地的二元所有制结构和长期实行的城乡二元化社会管理方式所产生的一种独特社会现象。“城中村”中大部分农用地的权属，都是属于集体所有制。而“城中村”改造是将农村土地由集体所有制转化为
5、全民所有制，但是在改造过程中，未被征用的土地和以前村民的住宅用地、自留山等仍然维持征地前的集体所有制性质不变，农民在保留的集体所有制性质不变的土地上，以居住为主。因此，在扩大的城市中，既是城市又有农村的存在，形成城乡结合体。 “城中村”是我国在工业化和城市化进程中出现的，有别于其他国家的一种独特的现象。二、 “城中村”的特点“城中村”与普通城市社区相比，主要差异在于土地所有权的不同。主要具有以下几方面特点：第一, “城中村”内的原始居民是当地农民, 这些农民的职业结构与生存方式不再是传统农业, 大部分转型成为城市社区形式。农民的收入不再靠传统农业，传统农业收入占其经济收入的份额越来越小，而“城
6、中村”的村民和集体经济组织的主要经济来源是通过房屋和土地出租。第二, 我国“城中村”一些村已将农村村委会改制为城市型村民委员会，但是在自治制度上却还是实行原来的村民自治和集体所有制, 其行为仍需要通过村民依法选举产生的村民委员会做出，实行村的管理模式。第三, “城中村”的整体土地属于村民集体所有, 但可以依法转变成国有性质。 “城中村”的每户村民仍然拥有一块宅基地, 由于长期没有纳人城市规划管理, 村民在宅基地上自建住宅等情况常见, 这些建筑混乱无序, 且通常属高密度建设, 住宅间距不足。第四， “城中村”一直并存着两种经济结构形式集体经济结构和现代经济结构。 “城中村”在土地和房屋制度方面仍
7、然保留和实行农村集体所有制、农村经营体制。但是在集体经济组织方面开始采用集体股份公司带动村民，通过出租物业以获取盈利，并按照法律法规向国家纳税，形成现代经济体制。3、 “城中村”形成的原因“城中村”是我国城市化过程中所产生的一种独特社会现象。 “城中村”的形成在一定程度上是我国地方政府在急功近利的带动下实行快速城市化并不断拓展城市空间的结果,但是“城中村”形成的主要根源还是在于我国城乡二元管理体制。首先， “城中村”形成的根本原因是：我国土地制度上推行的城乡土地二元所有制结构。根据我国宪法和土地管理法的规定：“城市土地归属于国家所有,农村和城市郊区土地除由法律规定属于国有以外,都属于集体所有
8、(包括宅基地和自留地、自留山 ),国有土地所有权由国务院 (或各级政府 )代表国家行使,农村集体土地由村集体经济组织或村民委员会代为经营、管理。 ”而随着我国现代化的进程推动，城市化不断发展，城市面积不断扩大，从而必须征用农村集体土地，但是由于我国法律规定的城乡城乡土地二元制，从而不利于国家征用集体土地，而“城中村”也是属于农村，不属于城市，在土地征用过程中更加困难，从而形成了“城中村”问题。而且对于“城中村”的集体组织来说，土地征用补偿费用小于违法用地收入，而对于“城中村”的村民来说，私宅出租收益及其出租收益期望大于土地国有化补偿收益，因此“城中村”的集体组织和村民为了个人利益，最大化的利用
9、自己可以支配的面积和空间，从而村集体违法用地，村民未经规划滥建私房，形成现在的“城中村”土地、房屋问题。其次， “城中村”形成的直接原因是：经济利益的驱动。在目前这种城乡二元土地所有制之下，随着我国城市的发展，土地房屋升值，房屋出租成为一种获利丰厚的行当，村民为了追求最大的经济利益，从而开始最大限度地利用现有土地。作为其直接后果是房屋占地面积不断向外加大，房屋楼层不断向上加高，导致村落中建筑日趋拥挤，居住生活环境日趋恶劣。同时城市的发展，大量的外来人口涌入城市，房屋租赁市场的不断庞大，在一定程度上也为“城中村”发展提供了市场条件。在土地和房屋租金快速增值的情形下，村民为了追求土地和房屋租金收益
10、的最大化，从而直接导致了“城中村”这种特殊的建筑群体和村落体制的形成。再次， “城中村”形成的一个重要经济原因是：农民对生存保障考虑所导致的。在中国，对于农民来说，土地有着极其重要的意义。土地，不仅是农民的最基本的生产资料，而且也是农民生活的重要保障机制。而“城中村”的农民既不同于农村农民，又有别于于城市居民，成为了社会的一个边缘群体。他们既不享有土地的生活保障，也不享有国家对城市居民一样的社会保障，完全处于社会保障的真空地带。 “城中村”村民，作为失地农民在收入和就业方面存在很大的不稳定，依托家庭的保障模式越来越受到社会的冲击。而且在对农村集体土地的征用和补偿方面，没有体现公平性和合理性，使
11、得失去土地的农民没有原来的土地保障和经济保障，而且又由于农民文化素质偏低，从而造成了部分农民生活水平相比原先有所下降，从而进一步驱使“城中村”农民把出租房作为唯一经济来源、生存之本。在“城中村”改造中，失地农民的就业和社会保障等问题一时难以解决，农民没有生活来源，也是“城中村”改造难以彻底的重要经济原因。“城中村”改造中土地所有权属变更制度的完善一、我国“城中村”土地所有权属变更制度的现状目前 ,各地关于“城中村”改造的政府规章普遍规定 ,“城中村”改造的任务之一是 “集体土地转为国有土地” 。由于我国各地“城中村”的现状条件和相关政策的不同，其改造方式也有所不同，从而其中的法律关系和程序也存
12、在着差别。但是总体“城中村”土地所有权变更，一方面改造提倡、鼓励易地置换，易地置换的，应整村迁移，由“城中村”所在地区人民政府按照城市整体规划另行征用划拨土地;另一方面鼓励就地改造，就地改造的集体土地应依法转为国有土地。但是由于我国长期实行的经济社会城乡二元体制, 造成了“城中村”土地管理混乱，始终游离于城市的正常管理之外, 而且村民一直沿袭着农村传统的居住习惯, 对老村具有难以割舍的情结, 村民保有强烈的守地吃饭、租房营生的意识，从而导致部分村民一直坚持不实行改造，严重阻碍“城中村”改造中土地国有化的推进。2、我国土地所有权属变更制度的问题首先，由于在我国实行城乡二元土地所有制，区分国有土地
13、所有权和集体土地所有权，并且我国实行土地所有权与土地使用权相分离的土地使用制度。从而导致在“城中村”改造背景下，以征用集体土地所有权实现国家或者政府的土地发展权，而且土地国有化之后，国有化的土地出让时所取得的纯收益要归于国家所有；而对于“城中村”的村民更多得是从成本角度来理解土地的市场价值进而理解土地增值，把土地增值更多地视为城市建设投资效应外溢的结果，从而误导村民对土地国有化的理解，从而加深了村民与政府之间的矛盾，从而“城中村”的村民反对土地国有化，导致“城中村”改造进程受阻，不利于土地国有化的推进。其次，由于产权不清和利益驱动，导致违法建筑很多并且反对土地国有化，从而严重阻碍“城中村”改造
14、的进程。一方面，违法建筑往往处于“城中村”的经济繁华的枢纽地区，投资少，经济效益好，村民、投资者以及基层单位只要投资很少建造违法建筑就可以牟取很大的经济利益，为了反对土地国有化，甚至形成了利益同盟，对土地国有化形成巨大的阻力。 ，另一方面，违法建筑的产权混乱，如果承认违法建筑的产权，则鼓励了违法行为，引发新的抢建风；不承认产权，考虑到法律依据不足及违法行为的普遍性，对已经存在的违法建筑难以强制拆除，从而导致无法对这些违法建筑进行所有权变更。再次， “城中村”集体土地的征收补偿问题。根据我国土地管理法第 47条规定,无论是征收 “耕地”还是 “其他土地” ,均应支付土地补偿费、安置补助费及地上附
15、着物和青苗的补偿费。只是区别土地的不同用途 ,补偿的标准也不同而已。实践中,多数“城中村”早已无地可耕 ,“城中村”改造得土地征收主要涉及的是村民使用、归集体所有的宅基地 ,即 “其他土地”的征收和补偿问题。对此 ,土地管理法第 47 条第 3 款规定,其他土地的征收和补偿，应由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准解决。由于我国地方政府普遍规定“城中村”的集体土地国有化的途径是“转化为”国有而不是“征收” ，因此由省级人民政府制定的“非耕地”征收补偿标准并不适用于“城中村”改造，从而导致“城中村”的土地国有化的补偿标准各自为政，很不统一。现在全国各地有三种补偿模式：不予
16、补偿、附条件的补偿、低于法定标准补偿。这些补偿方式都对村民是一种强权式的掠夺，容易激化人民之间的矛盾。很多村民反对这种转化方法。 3、我国土地所有权属变更制度的完善“城中村”的改造是为了建立一个公平合理的保证公共利益、个人利益分配公平，协调个人、集体、国家三方的关系的和谐社会。因此在改造“城中村”过程中，我们应该站在和谐各方利益的角度上，维护农民的切身利益，弥补土地国有化制度的不足，完善我国土地所有权变更制度，推进社会主义和谐社会的构建。（1）完善征收制度，坚持依法征收我国国家根本大法宪法明确规定了集体土地国有化的法律途径是 “征收” ,任何与此不符的方式和途径当然无效。因此地方政府在 “城中村” ”改造活动中,推行的“转化”制度是无效的，必须严格按照补偿、征地、改造的法律程序逐步推进“城中村”土地国有化改造活动。首先，我们应当尽快出台“城中村”土地征用方面的法律、法规，完善以法律机制和经济机制为主干的土地征用制度，从而做到有法可依。其次，应当严格按照土地征用程序实施土地征用，是当事人都能信服，政府官员依法行事。再次，应当保障征用土地过程中
