转移支付审计的国际做法与政策建议

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1、【北京开发票 http:/ http:/ 1994 年实行分税制，初步建立起政府间财政转移支付制度的框架以来，中心财政以 达到地区间公共服务横向均衡为目的的转移支付规模和力度都明显扩大，在平衡地区差距， 促进西部开发等多个方面取得了明显的成效。但从近几年审计过程了解到的情况看，该制 度还很不完善，无论制度设计本身，还是其运作的外部财政环境都存在较大的缺陷。对此， 国家审计机关作为国家监视机制的重要组成部分，应牢牢围绕党在新时期的中心工作，充 分利用自身的特点和上风，鉴戒国外好的经验做法，采取切实有效的措施，充分发挥审计 监视为宏观经济决策服务的职能，推动我国财政转移支付制度的规范化、化和法制化

2、。 一、发达国家转移支付审计的经验 从西方主要国家的情况看，尽管各国的审计制度不 尽相同，但国家审计机关对转移支付的监视治理都是各国转移支付监视治理工作的一个重 要组成部分。发达国家的转移支付审计遵循全方位监视的原则，不仅重检查而且重治理； 重视审计的深度、广度和力度，重视集中性、突击性、阶段性、专项性的事后检查，重视 对财政转移支付全过程的监视。相对来说，美国、德国和意大利三国对政府间财政转移支 付的审计比较有特点，也具代表性。 http:/ （一）美国的 转移支付审计 美国于 1984 年颁布了单一审计法案 ，对转移支付审计进行了专门的 规定。 单一审计法案规定凡每年从联邦政府取得 10

3、万美元以上财政援助的州政府和地 方政府，以及州政府和地方政府所有的经营项目，例如、大学等，都必须接受年度审计。 此项审计由独立审计师或州政府和地方政府的独立审计师执行。 1.审计的目标。单一 审计的目标是：第一，改进州政府和地方政府对联邦财政援助项目的财务治理；第二，对 联邦政府财政援助的项目制定同一的审计要求；第三，进步审计资源利用的效率和效果； 第四，使联邦政府机构和部分相信并依靠审计师遵守单项审计完成的审计工作。 2.审 计方式。美国政府对转移支付的审计主要是在财务审计和正当性审计的基础上开展绩效审 计。财务审计和合规性审计，旨在查明财务工作是否进行得当，被审计单位提交的财务报 告是否公

4、正、是否遵守有关的和规定。绩效审计旨在查明被审计单位是否以经济的、有效 的方式治理或利用其资源；查明任何低效率和不经济做法的原因，包括治理信息系统、治 理程序或组织机构不完善的原因。 3.审计程序和。美国政府审计所采用的审计程序包 括审计前期预备、拟订审计方案、实施现场审计、评价内部控制制度、编制工作底稿和提 出审计报告等主要阶段。审计前期预备工作包括：了解审计对象、评估重要性和审计风险。 拟订审计方案就是确定审计依据、审计时间、审计职员、审计监视等。实施现场审计常用 的步骤是：检查、观察、核实、询问、测试、复算、核对、盘点和审查。 具体说，由 于美国政府间财政转移支付审计的主要方式是绩效审计

5、，因而主要关注绩效审计的程序和 内容。 （1）业务活动审计的程序和内容是：在明确业务活动审计目标之后，需要了解 被审计单位的组织机构和功能，以及资金来源和使用情况；盘点可以用于该项转移支付的 资源储备、职员情况和治理能力。审计职员要对被审计单位近 35 年各个财政年度的利润 来源、资源节约情况、本钱和固定资本状况进行说明。 （2）效任性审计的程序和内容 是：首先，对该项转移支付的目标进行审计。审计职员要考察立法机构批准该项目的意图 是否合适、是否实现。第二，对采集的数据进行，对提供数据体系的可靠性进行评估。是 将得到的数据与原始数据进行核对。第三，得出审计结果，完成审计报告。 4.审计报 告的

6、要求。审计师必须遵守美国总署关于财务审计和合规审计的标准，其中以美国公证会 计师协会颁布的公认审计标准为主，审计师必须确定并报告：关于接受联邦财政援助的财 务报表；接受单位的内部会计控制系统，包括用于治理联邦财政援助项目的控制措施；接 受单位是否遵守有关联邦财政援助项目的法规。审计师可将以上三方面的内容编进一份审 计报告中。 （二）德国的转移支付审计 德国审计部分对财政转移支付制度的审计 监视主要体现在两方面：一是联邦政府在对各州进行财力平衡时，需先由各州分别测算自 己具体的财力指数，之后再上报联邦财政部。联邦财政部按照财政平衡法等有关法律规定，【北京开发票 http:/ http:/ 审查并

7、签署意见，才能上报联邦财政部。二是各州的审计部分有权检查财政转移支付资金， 但这种审计并不是全面的检查，而是针对具体项目进行的抽查。对于转移支付资金的来源 不审计，主要审计联邦、州投进的资金是怎样使用的，其经济效果如何。有的项目可能会 有欧共体、联邦、州、地方多方投进资金，各方审计机关都有权审计，一般情况下由投进 资金较多的一方为主进行审计。 1.审计方式。在德国，转移支付审计可以采取多种审 计方式：（1）一般性审计，主要是了解行政治理部分预算及其经济经营活动的大体情况。 （2）项目审计，这主要涉及转移支付中较大的投资项目。 （3）重点审计，是根据某一就审 计对象的一部分进行深进审计。 （4）

8、制度和规则审计，审查相关的规则、程序体系或几个 一致的或相协调的计划方案是否有的放矢。 2.审计标准。宪法规定联邦审计院的重要 审计标准为“合规性”和效益性。合规性是审查现行的治理规定和原则是否得到了遵守，包 括簿记方法的正确性和治理部分措施的正当性。效益性则是审查被审计单位在实现目标过 程中是否讲求经济性、效任性和效果性。 在审计实务中，要遵循两种类型的规则。第 一种类型的规则管辖着财政收支机构的整个工作过程和与财政治理有关的工作内容，诸如 帐目或组织结构。第二种类型的规则涉及支付数额的检查，在转移支付方面，就是公共资 金的“转让法”和税收法和关税法。第二种类型的规则在转移支付中尤其重要，由

9、于它涉及 在何条件下可以支付转移支付、所支付款项应当产生何种效果以及如何支付金额的总规则。http:/ 3.审计程序和内容。具体来说，德国的转移支付 审计主要包括以下内容：首先，制定工作计划、明确审计目的、选派审计职员或组建审计 团队、规定审计时间、检查组织顺序。假如转移支付项目历时数年，那么审计职员就有必 要审查计划及决策的各个阶段是否具有实质性意义，尽量缩小特定环境下的决策与实际最 佳解决方法之间的差距、确定审计重点、阐述预定的审计方法。第二，审计的执行。与被 审计单位的领导或职员面谈、执行审计方案、请求提供信息和材料、审计过程的记录、控 制与调整工作程序、就审计结果与被审计部分或者其他涉

10、及到的部分（例如接受资助单位） 进行商谈，商谈的目的是决定审计结果。第三，得出审计结果。 4.审计结果的处理。 （1） 审计通告的适当时机。联邦审计院可以在转移支付发生条件出建议；可以在转移支 付执行过程中进行审计，提出审计意见；对转移支付项目决策进行审计，即审查转移支付 项目决策的过程和结果；对立法、预算编制和政府相关部分提出建议。 （2）审计结果的贯 彻。审计完成后，对审计结果的处理有以下 8 种情况。a、结束审计。出现这种情况有三种 可能：一是被审计单位已经达到了审计部分的要求；二是被审计单位已经采取适当措施确 保不再重犯同样的错误；三是为解决很小的差错要花费相关部分相当大的用度和时间。

11、b、 由联邦审计院亲身贯彻审计结果。在被审计单位不配合的情况下，联邦审计院将不得不一 方面通过官方的咨询，另一方面通过审批，亲身贯彻这些措施。c、由被审计单位贯彻审计 结果。当某些建议的策划和遵循需要很多年时，审计机构一般只提供标准和指导方针，由 被审计单位的执行机构具体贯彻，审计机构在今后几年内对这项转移支付进行重复审计。 d、由事前审计部分贯彻。法律要求各行政当局建立事前审计处，事前审计处在组织和人事 治理上受所属行政当局的管辖，但联邦审计院对其人事配备有发言权，并给予业务和技术 上的指导。所以，联邦审计院和事前审计处的配合能够达到相应地效果。e、利用年度报告 来贯彻。联邦审计院的年度报告

12、要提交给联邦议会、联邦参议院和联邦政府，联邦议会主 要根据年度报告结果来执行分配财政预算的程序。f、利用特别报告贯彻审计结果。特别报 告是联邦审计院向联邦议会、联邦参议院和联邦政府通报一些重要题目的方式，会受到特 殊地重视。g、联邦审计院主持的年度记者招待会，通过公众监视来贯彻审计结果。h、违 法行为的职员进进司法处理程序，由联邦纪律检查委员会起诉。 （三）意大利的转移 支付审计 意大利审计机关对于转移支付资金的审计，是与对国家和地方政府年度财政【北京开发票 http:/ http:/ 款，都要经过意大利审计法院的检查，主要检查国家制定的有关拨款文件。如没有得到审 计法院的通过，这些拨款就不能

13、够执行。由于地方政府有一定的自主权，具有相对的独立 性，审计法院对地方政府颁发的财税文件不进行审查，只是对决算和地方政府每年财政目 标的完成情况进行监视。其次，审计法院及其所属机构要对转移支付中有国家拨款的项目 进行审计。凡是得到国家投资的项目，都要向审计机关提供其较为具体的资金使用计划， 包括用款时间计划和达到的目标等等。审计法院对这种项目的审计也不是全面检查，而是 每一个大区，选两个城市进行抽样审查。对项目收支进行具体审计的同时，还要对项目的 执行情况进行全面评估，并将审计结果向议会报告。 http:/ 建立规范化的转移支付制度是 一个系统且庞大的工程，不可能一挥而就，需要政府各部分共同努

14、力，经过相当长时期的 精益求精和完善。审计机关可以现有的能力和条件为基础，积极探索、勇于开拓，针对转 移支付制度存在的主要，分项目、分步骤地采取切实可行的审计监视措施，促进转移支付 办法及相关指标体系的不断完善，并为终极形成规范化的转移支付制度发挥积极的作用。 近期来看，审计机关应在以下五个方面发挥作用： （一）开展转移支付资金的专项审 计调查，揭露体制和制度方面的题目。应制定一个总体规划方案，调动整个审计机关的气 力，分工协作，互相配合，分层次、分步骤地对我国财政转移支付资金整体状况进行审计 调查，全面了解我国财政转移支付的现状、题目、效益和效果，进而从宏观层面发现转移 支付制度设计、中心与

15、地方就转移支付所涉及的事权与财权划分、转移支付规模的确定、 项目设计的依据、涉及转移支付各种数据和信息的真实和正确等方面存在的题目，并提出 改进建议，促使专项拨款向规范化的转移支付制度过渡，以有效地实现公共财政水平的均 等化，发挥其在保障稳定、促进社会均衡方面的重要作用。 （二）深化对中心财政专 项拨款的审计，促使其规范化和透明化。 ，财政部分的专项拨款具体项目有百余项之多，几 乎每个业务司局都治理着一项或几项专项补助资金，设立专项拨款的政策依据年代跨度较 长（从 50 年代至今） ，甚至有些专款由司局自设。同时，在申请、分配和治理方面不透明、 不规范，由此产生三大题目：一是专项拨款定位不明确，随意性大；二是补助缺乏的标准， 效果不理想；三是专项资金被截留、挪用现象严重。在今后的审计中，一要加大“上审下” 的力度。由于态度和视角不同，有些题目只有通过“上审下”的方式才能发现并予以揭露。 如，审计署驻沈阳特派办在对内蒙古包头市中心财政专项补助资金的审计中就发现专项补 助项目设置过多