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1、全球水伙伴( 中国陕西) 省水伙伴协会成立大会暨水论坛不断完善水资源管理法律制度保障水资源的可持续利用陕西省人大常委会农业和农村工作委员会刘普选人类进入2 1 世纪以来，我们不得不正视一个事实：淡水资源越来越匮乏。在我国全面建设小康社会的过程中，能否确立水资源可持续利用的发展观，是关系到我国社会经济发展和子孙后代生存的重大问题。因此，不断完善适应社会主义市场经济体制的水资源管理法律制度，进一步推进水资源利用、管理和保护工作的法制化，保障水资源的可持续利用，应当是水利法制工作艰巨而又迫切的任务。1 9 8 8 年中华人民共和国水法公布实施以来，我省相继制定了陕西省水资源管理条例、陕西省工程管理条
2、例等6 件地方性法规；陕西省水利工程水费计收管理办法、陕西省取水许可制度实施细则等9 件地方政府规章；陕西省水资源费征收、管理和使用暂行办法、陕西省水利工程质量监督办法等5 1 件有关水资源利用和管理方面的规范性文件，初步形成了我省水资源利用和管理的一套法律制度。建立并实施了水法及其他水法规所确定的取水许可制度、水资源有偿使用制度、水源涵养及水土保持制度、水工程质量监督和保护制度等水资源管理方面的主要制度，对依法利用、管理和保护水资源，促进我省经济和社会发展，满足人民物质文化生活需要，发挥了重要作用。但是，已出台并正在实施的水资源管理法律和地方性法规，还远远不能满足社会经济发展对水资源合理开发
3、、高效利用、有效保护和综合治理的要求。以我省为例，一是一些急需建立的法律制度如节约用水、水资源保护、地下水合理配置与管理及防洪法所确立的防洪规划保留区划定与管理、防洪规划同意书、洪水影响评价等法律制度仍然没有建立和实施；二是已经建立的取水许可等制度，仍然不适应水资源优化配置和可持续利用的要求，需要进一步修改和完善；三是水法规与有关自然资源管理和保护法规之间对同一事项设定了不同的行为规范和法律责任，在执行中有矛盾和冲突；四是国家行不断完善水资源管理法律制度保障水资源的可持续利用政机关机构改革后对各部门的职责权限作了调整，但相关法规仍未作相应修订，使有关行政机关履行职责发生困难；五是现行的水法规存
4、在表述过于概略、操作性不强等不够完备的问题，不利于各项水资源管理的贯彻落实。随着人类活动的不断加剧、人口与城市化发展迅速，水资源面临的情况越来越严峻。早在1 9 7 2 年，联合国第一次人类环境会议就发出：“水将导致严重的社会危机“ 的警告。3 0 多年过去了，水资源问题不仅没有得到根本解决，而且越来越严重。从人口的增长上看，2 0 3 0 年左右，我国人口将达到1 6 亿，人均占有水资源量将比目前减少1 5 ，降至1 7 0 0 立方米左右；从经济增长上看，到2 l 世纪中叶，国内生产总值要增长1 0 倍以上，城市和工业用水将较大幅度增长，废污水排放量也将相应增加，开源节流保护任务十分艰巨；
5、从城市发展看，2 1 世纪中叶，我国的城市化率将达7 0 ，城市水供求矛盾更加尖锐；从农业生产，特别是粮食生产上看，2 0 5 0 年前，我国粮食产量要比现在增加1 4 0 0 亿公斤以上，这意味着农业灌溉总用水量必须增加，尤其是北方地区的水资源形势将更加严峻。因此，根据国家立法进程，结合我省实际，尽快制定出台及修订有关的地方性法规和政府规章，进一步完善水资源管理的法规制度，落实水资源管理的各项法律制度是非常必要的。( 一) 及时修改陕西省水资源管理条例，加强水资源的统一管理。1 9 8 9 年公布实旌的陕西省水资源管理条例由于受当时立法条例和认识水平的限制，确定的“水资源实行统一管理与分级、
6、分部门管理相结合的制度“ 。产生了城市和乡村、地表和地下水资源部门分割管理的问题，给水资源的科学开发、合理利用、优化配置和有效保护带来了负效应，不利于水资源的可持续利用。由于多部门对水资源实施管理，增加了管理环节，加大了协调工作的难度。形成规划难协调、目标难统一，投资分散、效益低下等问题。我省曾从实际出发，逐步改革了水资源部门分割管理的体制，但由于缺乏法律、法规的充分依据，进展缓慢。因此，应当按国家现行水法及时对陕西省水资源管理条例关于水资源“分部门”管理的规定进行修改，确立由水行政主管部门负责水资源的统一管理和监督工作的体制，实现由水行政主管部门对城乡防洪、排涝、蓄水、供水、用水、节水、排水
7、和污水处理及回用、地下水回灌和水资源保护等一体化管理。同时，在修改陕西省水资源管理条例时要进一步规范和强化水资源规划，应就规划的种类、制定规划的权限划分与程序、规划的效力及保证规划实施的措施作出明确具体的规定，并规定将规划作为水资全球水伙伴( 中国陕西) 省水伙伴协会成立大会暨水论坛源调配和实施取水许可的基本依据。( 二) 制定陕西省节约用水条例，依法建立节水型社会。国家现行水法第八条明确规定：“国家励行节约用水，大力推行节约用水措施，推广节约用水新技术、新工艺，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会。“为了推进我省节约用水工作的深入开展，促进节水管理工作尽快走向法制化轨道，省政府于2
8、0 0 3 年9 月出台了陕西省节约用水办法。陕西省节约用水条例确定了各级水行政主管部门组织、指导和监督负责本行政区域内节约用水工作的管理体制；实行总量控制和定额管理相结合、节约用水补偿和超计划用水加价收费的管理原则；落实节约用水规划、计划的编制责任，落实用水定额、供水价格、节约用水工艺和技术指导目录，制定和公布、实施的职权和责任；确立节约用水设施与供水主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的“三同时“ 制度，按需水用途分类计价制度、渠井双灌区水资源评价及地表、地下水统一调度合理配置制度；建立农业节水补偿机制、鼓励中水回用机制、落后用水工艺、产品和设备淘汰机制和先进节水技术、工艺、设备和器具
9、推广使用机制。对一些特殊行业的节水管理，作出了相应规定。并对各类违反节约用水规定的行为设定相应的法律责任。通过以上制度、机制的建立和运行，将有效的规范节约用水行为，落实节约用水责任，发展节水产业，提高用水效率。保障和促进节水型社会的建立。( 三) 修改陕西省取水许可制度实施细则，实行用水权的依法流转。1 9 9 6 年5 月陕西省人民政府发布的陕西省取水许可制度实施细则实施8 年来，促进了水资源的合理配置和有效利用。但是，面对社会经济发展对水资源需求的快速增长和水资源使用者对公平与效率的不懈追求，该细则还需作以下几方面的修改；一是为保障社会经济发展与水资源承载能力相适应，规定经批准的水资源综合
10、规划是取水许可审批的基本依据，使水资源综合规划中的水资源合理配置方案得到具体落实；二是取消地质矿产和城市建设行政主管部门对取水许可申请进行前置审核的规定，在部门职责上与国务院和省政府批准的“三定”规定保持一致，由各级水行政主管部门按照各自的管理权限统一办理取水许可并实施监督管理；三是在用水量初始分配的基础上，允许取得水资源使用权的地区或用水户通过平等协商，将其节余的水资源有偿转让给其他地区或用水户，即在该细则中规定建立水权交易制度，制定交易规则和交易程序，规范和保护交易行为；四是根据多年来实施细则所积累的经验和出现的问题，重新调整并合理划定省、市、县各级水行政主管部门分级审批取水许可证和监督管
11、理的职责权不断完善水资源管理法律制度保障水资源的可持续利用限，使之既能有效保护取水户的合法权益，又能保证水资源的合理配置和有效利用；五是细化法律责任，对违反细则的各类行为，规定相应的行政处罚措施和其他法律责任，使取水许可制度得到全面实施。( 四) 制定陕西省地下取水凿井管理条例和陕西省城乡供水建设管理办法，规范地下取水及供水工程规划、建设、管理和运行秧序。地下取水凿井是特殊行业，由于缺乏这方面的法律规范，在我省地下取水凿井业的发展和机井运用中问题较多，一些机井由于施工质量低劣或采用不合格井材而报废，人员伤亡事故也时有发生。对此，单靠行政手段已难以对地下取水凿井行业实施有效管理。因此，制定陕西省
12、地下取水凿井管理条例，依法规范凿井行为十分必要。陕西省地下取水凿井管理条例主要应对调整对象和范围、明确管理机构与职责、资质管理、施工管理和法律责任作出规定。随着改革开放和社会的发展，我省人民的物质文化生活水平不断提高，但城乡供水工程建设、运行、管理及水质保护，仍不能满足城乡人民日益增长的用水需求。为了更快地解决城市缺水和农村人畜饮水困难，建设管理好各类供水工程，为国民经济和城乡人民生活提供优质服务，制定陕西省城乡供水管理办法十分必要。陕西省城乡供水管理办法应当适应市场经济体制的需求，严格界定调整对象和范围，明确由水行政主管部门负责城乡供水管理工作；规定供水工程的建设必须符合县级以上人民政府批准
13、的水资源综合规划，可以采取多层次、多渠道、多种形式投资建设、经营和管理，并依法保护他们的合法权益；规定供水调度和水价核定的原则，明确供用水双方和权利和义务；规定保护水质和管护供水工程的责任范围，设定投资、建设、管理供水工程各方和用水户及管理部门的法律责任。( 五) 2 0 0 2 年8 月修订公布的中华人民共和国水法，为我国水资源的利用、管理和保护提供了法律保障，我省应尽快制定实施办法，以进一步完善我省水法制建设。在近期，应尽快制定完善些配套的地方性法规和规章。包括：城乡供水管理办法、取水许可制度管理细则，地下水超采区管理办法、水功能区管理办法、饮用水源保护办法等等。另外，保障水资源的可持续利
14、用，建设良好的生态环境是解决水资源的长远和根本之计。森林与植被的破坏是导致水资源紧缺的重要因素。半个世纪以来，我国消耗森林资源达8 6 亿立方米，相当于把过去全国的森林都砍了一遍。如今，人均占有森林面积和蓄积量分别只有世界平均水平的2 0 和1 2 。大规模盲目利用生态资源，使我全球水伙伴( 中国陕西) 省水伙伴协会成立大会暨水论坛国的生态资源质量急剧下降，江河断流、湖泊萎缩，水资源涵养和调节能力严重不足。不断发生的洪涝、干旱和沙化三大灾害成为威胁中华民族的心腹之患。因此，也要加快制定生态环境保护和水土保护方面的法规、规章。通过以上地方性法规和政府规章的制定和修改，完善和落实各项水资源管理法律制度。使我省的水资源开发、利用、管理工作进一步规范化、法制化，进一步加大执法力度，以实现水资源的可持续利用，保障社会经济的可持续发展。
