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1、统筹城乡发展中农民市民化的政策突破统筹城乡发展中农民市民化的政策突破摘 要：统筹城乡发展是在科学发展观指导下的一个新的历史课题，如何为实现城乡协调发展找到一条正确途径，是统筹城乡发展实践中的关键课题。九龙坡区在统筹城乡综合配套改革中以产业发展为依托，以土地流转制度创新为突破口，以提供社会保障为基础，在农民市民化的试点中闯出了一条以“承包地换社保、宅基地换住房”的“陶家模式”，为其他类似地区的统筹城乡改革提供了可供借鉴的经验。 关键词：统筹城乡；农民市民化；政策效益 Abstract：Overall urban and rural development is a historical task
2、 with guide of the scientific view of development，which is a key problem to find a way to balance the urban and rural development. The successful experinces from Jiulongpo overall urban and rural development experimental zone can be examples to reralize the historical task，which，regarded as institut
3、ional innovation，is called Taojia model，can be concluded as below：the farmers urban social security can be exchanged with their rural contracted land，and the farmers urban housing can be exchanged with their rural house sites when they transformed into urban inhabitants from countryside. Key words：o
4、verall urban and rural development；farmers transformation into urban inhabitants；policy effect 农民市民化过程是现代社会结构变迁的必然趋势，在农民转变为城市居民的过程中，存在着许多制度性的障碍，将这些障碍纳入社会发展的阶段性和规律性来考察，它的作用和使命逐渐在今天得到认识上的深化。同样，破除这些政策上的障碍是推进统筹城乡发展、实现城乡共繁荣的必然选择。九龙坡区作为重庆统筹城乡发展综合配套改革的先行示范区，在农民市民化的政策中进行了一些有益的探索，取得了一些基本经验。 一、农民市民化的相关理论和实践问题
5、 1.什么是农民市民化 农民市民化的实质就是城市化，是农村人口向城市迁移和集中为特征的一个长期的历史过程1。它包括两个方面的内容：一是表现为农村人口的地理位置的转移和职业的改变以及由此引起的生产与生活方式的演变；二是表现为农村人口向城市人口转化过程中，逐渐融入城市并不断被城市生活文明所同化，逐渐缩小乃至消除城乡生活差别，实现城乡融合的过程。 2.农民市民化的主要途径 主要有三种方式：通过农民工进城、通过进入乡镇企业转变为市民、通过城市扩张使城市郊区的土地征用而转为市民。 3.农民市民化的必要性 吴胜杰：统筹城乡发展中农民市民化的政策突破可以说，当前农民市民化的思路选择，既是经济社会发展过程不断
6、积累深化的必然结果，也是党和国家的重要政治使命。“三农”问题在我国由来已久，已经成为我国现代化建设的基本问题和发展难题。这个问题的解决关系到能否启动内需、保持经济又好又快发展、消除二元经济结构实现社会稳定的国家战略的实现。农民市民化不仅是长期稳定增加农民收入的政策途径，还关系到农业现代化及社会转型的有序推进，更关系到社会稳定和国家长治久安的战略选择。 4.农民市民化的主要障碍因素2 一是观念障碍。这种观念障碍不仅表现在农民身上，尤其表现在城市居民和政府官员身上，对农民市民化没有从战略高度认清它的必然趋势和战略意义。人们担心吃苦耐劳的农民进城会“抢城市人的饭碗”而表现出拒绝的心态。更有人担心农民
7、素质低下，农民进城会带来交通秩序混乱、生活环境质量下降、社会治安恶化等“城市病”而对农民加以心理排斥。二是利益障碍。主要表现在农民身上，在城市郊区，农民种地不交税，农民获得了依附土地、保持农民身份的现实利益，既可享受城市文明，又可拥有农民身份利益。表现出“不愿市民化”和“不敢市民化”的两种心态。从农民内心来讲，绝大多数是想变成城市人的，但是到城市实现可持续生活的条件并不完全具备，而土地可以提供最基本的生存保障，所以，导致农民与城市保持一种若即若离的矛盾状态。三是政策制度障碍。30 年不变土地承包政策强化了农民的地域身份，而无法与城市居民同等享受最低生活保障、医疗保障、养老保险、住房补贴等政策因
8、素，使农民对城市生活望而生畏。 二、九龙坡区统筹城乡发展中农民市民化推进总体情况 九龙坡区紧紧抓住统筹城乡发展先行示范区的历史机遇，共推出 12 项配套政策，其中 10 个是围绕破除农民市民化的各种障碍来进行的，彻底解开了把农民牢牢束缚在土地上的死结。从九龙坡的实践来看，农民市民化不是目的，而是手段，真正的目标还是进一步增加农民收入，实现经济又好又快发展。九龙坡区的农民市民化就是借助工业化的推动，让农民离开土地和农业生产，进入城镇从事非农产业，促使其身份、地位、价值观念及工作方式和生活方式向城市市民转化。 九龙坡区在推进农民市民化中，根据户籍的不同设计了相应的鼓励政策。从区内的农民变市民来看，
9、目前效果最好。陶家镇友爱村和白果村农民变市民 272 户，共 717 人，其中有 485 人参加了养老保险，已有 146 人开始领取养老金。目前，全区申请待批准的农民变市民的数量是 51 人。农民工变市民采取有序推进的办法，针对本辖区内企业，按缴纳税收、吸纳就业等贡献大小分配农民变市民的指标，由企业推荐区外骨干农民工家庭就地转变为城镇居民户口。2007 年 10 月 24 日共有24 家企业的 145 位农民工和 28 家个体工商户递交转为市民申请。11 月 3 日“重庆首个农民工日”启动仪式上有 20 名农民工领到了九龙坡区城镇居民户口簿和公有住房钥匙。到 2008 年 5 月止，已有 20
10、0 多名农民工已通过审查，完成户口和公有住房手续办理。另外，在九龙坡区有稳定非农收入来源、自愿退出原宅基地使用权和土地承包经营权的对口支援三峡库区云阳县移民农户，也可申请转变为九龙坡城镇居民。目前，因诸多相关因素困扰，云阳农民转变为九龙坡市民的工作还没有取得实质性的进展。 三、农民市民化政策突破中应把握的关键因素 1.抓住破解农民市民化的核心问题可持续增加农民收入 在现行的城乡二元经济结构下，最有效的资源配置集中在城市，随着农业科技的推广，增产不增收已经成为农民的思维习惯。投入到土地上的劳力和资本的收益递减规律表现得尤其充分，依靠农业生产增加农民收入已相当困难，使得农村剩余劳动力大量转向城市，
11、但依然对农村保持着一种不离不弃的情结。这种情结来源于对城市生活的担心，不同身份属性意味着不一样的社会地位，在城市落户却不能享受与城市居民一样的生活保障。当农民为城市建设作出贡献直到他们行动迟缓并慢慢被城市遗忘时，农村成了他们最后的家园。九龙坡区农民市民化政策设计的初衷是依托各镇中小企业创业园的兴起，按照“宅基地换住房、承包地换社保”的思路，将节约出来的集体土地作为项目开发，发展劳动密集型产业，将农村剩余劳动力转移出来从事非农产业。在九龙坡陶家镇调研中，100%的受访农民对农民变市民政策表示欢迎，农民既可以保留原有土地流转出去后的租金收益，也可以稳定地获得企业的工资性收入。 2.妥善解决农民市民
12、化的关键因素稳定获得土地资本收益 在种地不再承担农业税的情况下，农民就是让土地撂荒也不愿意放弃对土地的承包经营权。陶家镇按照 2000 年中共中央、国务院出台关于促进小城镇健康发展的若干意见精神，对进镇落户的有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口，并可保留其承包土地的经营权，也允许依法、自愿、有偿转让。这保证了农民在不种地的情况下，将流转出去的土地作为资本为自己带来稳定的收益。陶家镇将农民自愿退出的承包地由镇土地流转服务中心统一登记造册，由各村土地流转服务站统一管理和经营。在土地没有被征收以前农民流转的土地，由用地单位按田 500 公斤/亩年、土 400 公斤/
13、亩年普通中等黄谷标准支付土地租金，确保农民在土地流转后有最基本的收益。同时，为了确保农民变市民人员的利益，陶家镇拟出台股份合作社章程，进行股份制合作社改革，以家庭为单位确定土地股份，将征地补偿与土地股份挂钩，征地补偿费因家庭股份而确定，避免因家庭人口的变化导致利益受损或得益而引发的后续矛盾。 3.建立城乡一元化的户籍管理体制身份与城镇居民同价 无论是九龙坡区内区外，只要是符合农民变市民的人员，均可以按照实际居住地登记为城镇居民户口，免除一切城镇增容费或其他类似费用，并在子女入学方面，可继续在五年内享受农村义务教育“两免一补”政策。子女参军转业可以获得一笔不菲的安置费或安排就业，还可参加城镇职工
14、基本养老保险和城乡合作医疗，享受城镇居民最低生活保障和廉租房。完全与城镇居民享受同等待遇，消除了歧视性政策。可以说，农民变市民人员既享受与城镇居民的各种政治、经济待遇，又享受中央各项惠农政策。 4.建立覆盖城乡的社会保障制度解除市民化的后顾之忧 一是优惠解决住房问题。陶家镇为土地具备连片流转条件的和宅基地被置换出来的农民变市民人员，提供三种住房安置选择方式：定向划地安置、货币补贴安置、廉租房安置实行。在陶家镇的实际操作中，对变市民人员实行“拆一还三”的优惠政策。退出宅基地的农民，可在康居村内按人均 25、380 元/的价格购买住房一套，物管费按每月 20 元的标准补贴 5 年。在此基础上，每户
15、还可按镇政府公布的建安成本价，按人均 25的面积，超面积部分按建安成本或市场价，再购买住房一套。同时，可优先按成本价购买职工公寓或康居村内的门面，通过房屋出租获取稳定的收入。目前，已变市民人员全部都选择的是定向划地统建安置，他们认为现行的住房安置政策保护了他们的利益，新申请变市民人员也希望在下一步的安置中，执行同样的政策。二是畅通就业渠道。陶家镇依托职教中心或企业，已对 400 多变市民人员进行了 13 个月的免费培训，目前推荐到企业就近就业已达近 100 人，每人每月可获取 600 元以上的薪金收入。随着陶家针织城众多企业的入驻，能容纳 1万人的就业空间将确保受培训人员全部就业。同时，政府搭
16、建平台，提供优惠政策，鼓励农民发展家庭经济，引导有条件的群众从事针织品加工销售和摩配汽配的一些小零件的生产，鼓励农民自己当老板。三是完善社会保障。陶家镇对男满 60 周岁、女满 55 周岁的农民变市民人员参加农村基本养老保险，月缴基数为 300 元，缴费比例为 16%，镇、村、社和个人各承担 8%，只要一次性趸缴 4 320 元，就可从次月起领取 156 元的养老金。现已有 146 人开始领取养老金。同时，农民变市民人员还可根据意愿选择城乡合作医疗，享受与城市居民一样的报账待遇。 在政策的推进中，从课题组调研和采访的总体情况看，农民对变市民积极性非常高，并期待在以下两个方面给予进一步完善。一是转变为城市居民后，在同等参加城乡合作医疗的情况下，合作医疗的门诊费最高报销从 50 元降低到 30 元。部分变市民人员认为，当初政府承诺，变市民后，既享受国家各种惠农政策，也享受城市居民的各种福利，这一点在实际操作中与政府承诺不符。二是对于农村独生子女家庭的养老保险“退二进三”问题。为降低农村生育率，九龙坡为独生子女家庭的养老保险给予少缴 2%和多
