当代公共政策中的公民参与

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1、 当代中国公共政策中的公民参与摘要： 公民参与是现代民主制度赖以存在的基础，也是民主政治的基本特征之一。公共政策 的制定和执行是当代行政管理的重要组成部分，为保证公共政策的公共性、公平性、合法 性和稳定性，有必要让公民参与到公共政策中来，建立政府与公民的互动关系虽然当前 我国公民参与公共政策的实践取得了一定的成就，但仍存在诸多困境。 本文将从公共政策中公民参与的背景入手，通过对我国公共政策中公民参与的价值分 析，阐明在现阶段我国公民参与的必要性，并对公民参与的方式、方法进行解析，进而分 析我国公共政策中公民参与的现状、存在的问题及成因，针对这些问题及成因，提出发展 和完善公民参与的现实路径以及

2、对策。关键词：公共政策；公民参与；对策公民参与是现代政治学与行政学研究的一个重要范畴，公民参与的广度和深度直接影响 着现代民主政治的进程。然而长期以来，传统行政学理论研究的焦点一直集中在“政治民 主”问题上，即认为立法可以民主化，行政则必须集权化，把民主捧斥在公共行政领域之 外。随着市场经济的不断发展，政治民主化进程的不断加快，民主的价值开始由政治领域 渗透到行政领域，官僚行政逐渐向民主行政转变这种转变突破了传统行政学的思维定势； 即民主的价值和理念在行政领域中日益突出和重要，并逐渐成为现代公共行政的核心价值。行政民主化在现代国家的根本要求就是大力发展直接民主，这种观点不论是在政治学 者眼中，

3、还是在行政学者眼中，都形成了一致的看法。他们认为：公民在代议制下选举民 意代表，政府官员等活动和行为，都是政治领域中的形式民主，公民的民主权利根本得不 到真正的实现，或者说公民的民主权利在行政领域遭到了否决因此，在民主价值不断地 在公共行政各个领域渗透的过程中，我们要大力提倡公民直接参与公共行政，建立政府与 公民互动合作的共同治理模式。但处于社会转型期的中国，由于长期受高度集权的政治体制的影响，在公民参与的理 论研究上侧重于政治参与方向，而行政参与尤其是公共政策过程中的公民参与研究没有得 到应有的重视。因此，下面将就公共政策中的公民参与进行讨论。并就我国公民参与公共 政策存在的问题提出几点建议

4、，希望能够促进公民参与在公共政策制定和执行过程中发挥 积极而有效的作用，实现公共决策的科学化，民主化、法制化。一、公共政策中公民参与的背景分析1、政治环境政治民主化进程呼唤公民参与的发展。公民参与是现代民主政治制度下一项基本的公 民权利，也是民主政治的重要标志之一。正如科恩所言， “民主决定于参与，民主的尺度可 以通过公民参与的普遍性、充分性和广泛性来衡量，民主政治最重要的就是在公共政策中 体现民意。只有容许所有的人在国家主权中都有一份，才是终究可以期待的，这才是民主 政府” 。随着我国政治体制改革的逐步深人，政治过程正在向民主化和法制化发展，公民的民主 观念和法制意识也在逐渐加强。他们不再愿

5、意像过去那样只是被动地认可和接受政府的政策安排，而是越来越强烈地要求介入政策过程，使公共政策能更充分地体现自己的利益。 公民法制意识提高后，会把握权利和义务对等的原则，就是既要遵守公共政策的各项规定， 履行法定义务，同时也享有承受政策规定的各项权利，与之俱来的还有公民在政策制定中 的参与权。但在现实中，人们大都只强调前一项权利，而忽视了后一项权利。绝大多数公 民对与自身利益密切相关的公共政策都十分关心，因为，政策的任何调整都可能影响自身 利益的实现，所以，凡是真正以民主化为价值取向的政府决策者，都会非常注重并力图促 进公民参与到公共政策中来。就具体的行政环境而言，传统公共行政向现代公共行政转变

6、已成为一种趋势，而现代 公共行政理论更加注重民主的价值和作用。民主理念正在不断地渗透到公共行政的各个领 域，并逐渐成为现代公共行政的核心价值。民主理念在公共行政中的渗入和发展，使民主 价值由政治领域拓展到了行政领域，官僚行政开始向民主行政转变，行政民主化正逐渐成 为各国行政改革的发展趋势。而且 20 世纪 80 年代以来各国的实践也表明：衡量一个政府 的民主化程度，不仅要看其代议制的发展状况，更要看其行政民主化的发展状况，要看公 民直接参与行政的程度，这表明现代公共行政实践中要大力发展直接民主。所以，公民参 与不能仅仅局限于对民意代表、 政务官员的选举和监督上，应将公民参与进一步扩大到公 共行

7、政领域。而公民参与公共政策就是公民直接参与公共行政的集中体现。换言之，现代 民主行政的发展必然要求公民通过各种渠道直接参与公共政策的制定和执行，从而实现公 民自身的利益要求。2、经济环境改革开放以后，市场经济体制的建立和逐步完善，不仅给经济的发展注入了新的活力， 增加了社会财富，而且使我国的社会和经济利益结构发生了根本性的变化，推动了公共政 策向平衡社会利益的方向发展。市场经济的发展打破了我国原有经济结构和利益结构模式， 导致经济结构和利益结构的多元化。社会利益结构就是社会成员之间，以及社会成员与整 个社会之间利益关系的一定模式。利益结构体现着一个社会的经济、文化、政治等各方面 的资源在各社会

8、成员之间配置的方式与状态，其核心是分配结构。这种利益不断分化和重 组的态势，不仅使公民之间产生了一定的利益差距，造成了公民之间的 利益冲突和矛盾，同时也促使越来越多的公民形成了独立的自主意识和利益意识，并认识 到了追求个人合法利益的合理性和必要性。因此，为了维护自身的利益，公民必然要求表 达自己的利益愿望，过问和参与与自己利益关系密切的公共政策过程，甚至就某些利益关 系重大的政策问题向政府施加压力。在市场经济条件下，政府必须学会与公民协商一致地 处理公共政策的艺术，公共政策系统也必须顺应这个变化而加以改善。可以这样说，市场 经济体制的建立，导致了社会利益结构的根本性变化，为公民参与奠定了经济基

9、础。3、技术支撑以网络为主体的大众传媒的迅猛发展，促进了信息的双向流动，改变了公民只是信息 接收者的被动状态。它不仅使政策信息的传递变得日益便捷、廉价，而且使政策科学知识 得到了极大的普及，使公共政策变成了一个社会化的研究对象。公民不仅对政策的认识不 断深入，而且对很多政策形成了自己独到的见解，这些变化都激励着公民积极地参与政府 决策活动。在网络信息技术主导的时代，完全不让公民参与任何政治事务和社会事务已不可能。 托夫勒就曾指出：这是明天可能实行直接民主的一个最初的迹象。受过教育的公民有条件 利用先进的计算机、有线电视、投票技术以及其他工具，参与公共事务。电子信息与网络 技术的普及和发展，不仅

10、给公民参与提供了良好的物质条件，也为公民参与提供了必要的技术设施，使参与式民主在信息时代成为可能。二、公共政策中公民参与的必要性（一）公民参与有利于提高公共政策的公共性公共政策是政府运用手中的公共权力进行公共管理，解决公共问题，实现公共利益的 行为规范与准则。公共性贯穿予公共政策的全过程公共性是公共政策的本质属性，主要 包括三方面内容，一是公共政策手段的公共性，即体现在公共权力的公共性上。二是公共 政策价值取向的公共性，即体现在公共政策过程中追求和维护社会公共利益上。三是公共 政策客体的公共性，雄体现在公共问题的公共性上追求高度的公民参与不仅是公共政策 的重要价值目标，也是提升公共政策公共性的

11、必然要求(1)公民参与有利于克服公共权力的异化，是实现公共政策公共性的重要保证。公共 政策的制定和实施过程实质就是公共权力的运用过程。然而，权力却有其特殊之处；即不 管是什么样的权力。从其诞生之日起就存在着否定这一权力的异己力量寻租，公共权 力在其运行过程中也会毫不例外地会发生权力异化现象，公共政策公共性的缺失就是公共 权力异化所导致的。因此，实现公共政策公共性的关键就在于有效地克服或尽量减少公共 权力的异化现象。丽公民参与作为民主的力量，可以有效地规制权力、监督权力，有效地 克服公共权力的异化。因为公共权力来自于人们的授予和委托，公民只是让渡自己的部分 权力。公共权力仍然牢牢地掌握在公民手里

12、。如果政府溢用权力，践踏公共利益，公民有 权将权力收回，重新把权力授予他们认为最有利于实现他们自身利益的人同时，公民还 可以通过大众媒体、社会团体等力量对公共权力实施有效的监督和制约。防止公共权力的 非公共运用，进而保证公共政策的公共性 (2)公民参与能够促进公共问题的确认与形成。公共政策是针对社会上存在的公共问题而产 生的。其最大功用就在于及时有效的解决公共问题，公共问题构成了公共政策的逻辑起点。 然而公共问题关系到不同群体的利益，任何一种利益要求要变为现实，首先必须将其利益 要求转变为公众共同关心的政策闯题，引起政府的高度重视，进而提上政府的议事议程。 但是，对于决策者来说。社会上的利益要

13、求是多种多样的，其面临的问题也是纷繁复杂的。 决策者要在繁杂的社会闯题中发现并确认一个公共政策问题并不是件容易的事，它需要 以充分的、准确的信息为基础。但在现实生活中，决策者直接接触到的问题与信息又是十 分有限的，而公民作为社会问题的直接接触者，其了解的情况和获得的信息则是最全面、 最真实的。因此，让公民参与到公共政策过程中来，直接与决策者进行交流，不仅为决策 者获得决策信息提供了一条捷径，同时也可以改变信息在传递中由于层层传递而产生的信 息失真的情况，从而保证了公共政策问题形成过程中信息的真实性。 (3)公民参与有利于公共利益的实现。政府作为公共权力的委托执行者，借助公共政策作为 手段或工具

14、在承担公共责任、解决公共问题的过程中，必须以实现公共利益的增进与合理 配置作为制定公共政策的根本出发点。公民参与有助于公民更好地直接向政府部门表达个 人的利益要求，使决策者能够充分考虑和重视广大人民群众的利益要求和愿望。把政策目 标的确立以及政策措施、手段的选择建立在符合这种利益和愿望的基础之上，保证尽可能 多的人民群众的利益在政府决策中得以最大限度的体现。（二）公民参与有利于促进公共政策的公平性公共政策的公平性是指公共政策关于权利、机会和价值，利益在社会成员之间的配置 和分配符合公平、正义、人道等原则，它是衡量公共政策有效性的一个关键标准。我们知 道，社会中的每个利益团体或个人都想在有限的社

15、会资源中获得更多的利益，这就必然 导致利益分配上的冲突和矛盾：一部分利益团体在获得较多利益的同时，另一部分就会获 得较少的利益甚至是利益受损。特别是在面对强势利益群体的时候就会难以对处于社会 底层的弱势群体实行公平性对待，难以对弱势群体进行必要的政策扶持，从而使公共政策 的制定及其执行陷入。两难抉择。之中，公共政策公平性受到质疑。任何一项公共政策都是涉及广大人民群众的利益，尤其是与那些社会弱势群体的利益 密切相关。而公民参与在保护和实现弱势群体利益方面则发挥着重要盼功能和作用：一方 面公民参与能够促进社会弱者的自立、自强，提升他们参与公共政策的机会与能力；另一 方面公民参与有利于整合社会弱者的

16、分散力量，使他们建立自己的自助组织，并通过组织 化的途径向政府反映利益需求，确保政府制定的公共政策能够向处于社会弱势的群体和个 人进行必要的倾斜，真正支持弱势群体，促使社会公平、正义的实现。(三) 公民参与有利于提升公共政策的合法性公共政策的合法性包括两方面内容：即内容的合法和形式的合法。内容的合法就是公 共政策所规定的行为准则、所制定的计划措施，能够协调和平衡公共利益，能够得到公众 的认可与支持。形式的合法是指公共政策从制定到执行的整个过程都要合乎法律的要求， 不能违背法律的意旨一项公共政策要发挥其对个人或团体的规范和约束效力，必须是法 定的主体按照法定的程序制定，必须得到公众的认可和支持。否则，公共政策的制定和实 旌即使有公共权力作保障也会失去公众的支持和信任，甚至会导致社会的不稳定。换言 之，社会公众的认可和接受是公共政策获得合法性的源泉，社会公众对公共政策的支持度 越高，公共政策的合法性水平就越高公民参与公共政策过程有助予提高公共政策的合法性基础，增强公众对公共政策的认 同和支持。一方面，公民参与扩大了政策主体的权力基础