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1、免费法律咨询 3 分钟 100%回复上网找律师 就到中顾法律网 快速专业解决您的法律问题 http:/ 文章来源：中顾法律网透视透视“同命不同救助同命不同救助”之病灶之病灶提要提要: : 我国已初步形成受害人三元救济制度框架，但是，具体制度构成和制度体系还存在保护受害人权益的漏洞，尤其是道路交通事故社会救助基金制度设计，导致特定情形下的受害人利益仍无法获得保护。本文重点论述了我国道路交通事故社会救助基金制度的缺陷及其应然的制度构建。前言交通事故是当代工业社会中最典型的意外事故之一，探讨交通事故受害人的社会保障救济制度的建设，无疑对建立其他类型意外事故社会保障制度具有重要的借鉴和示范作用。交通事
2、故受害人可以通过三元途径获得救济：(1)机动车侵权责任人对受害人承担的侵权责任。(2)肇事机动车的强制性责任保险人或无过失保险人，在保险事故范围内对受害人承担保险责任。(3)肇事车辆未投保或肇事车主无法确认、保险公司失去偿付能力等情形下社会救助基金承担救助义务。纵观国内外，三元救济方式，因其救济意外事故受害人的作用不同，形成了三种模式：水平结构模式、倒金字塔模式和金字塔模式。1关于这三种模式的发展趋势，台湾一颇有影响的民法学者提出，新西兰的倒金字塔模式将是一种社会发展趋势。其实，新西兰主要依赖社会保障方式救济交通事故受害人的方案，因政府财政难以承受巨额支出，发挥的作用受限，已进行了变革。在对这
3、三种模式的发展趋势做出判断前，应结合一国具体的法律制度体系及财政实力等因素，研究其交通事故社会救助基金制度，包括社会救助基金的法律地位、组织机构、赔偿条件、赔偿范围、赔偿额度、对救助基金请求权的行使、救助基金对侵权责任人追偿权的行使等。其中，救助基金制度对免费法律咨询 3 分钟 100%回复上网找律师 就到中顾法律网 快速专业解决您的法律问题 http:/ 文章来源：中顾法律网受害人的赔偿条件、赔偿范围及其限额、受害人及其亲属对救助基金的直接请求权等方面的理性规定，有助于弥补三元救助制度框架中的漏洞，从而建构社会保障救济与侵权责任制度、责任保险或无过失保险制度间的协调机制。2009 年 10
4、月 13 日，我国财政部、公安部等机构联合制定的道路交通事故社会救助基金管理试行办法(以下简称试行办法)，虽然从形式上使得救助基金进一步有法可依，但是，我国的“救助基金”法律地位、内部组织机构、政府财政预算应承担“救助基金”资金的补充比例、保险公司的交强险保费提取比例确定原则、“救助基金”的资金安全保障、“救助基金”违反救助义务，其直接管理人员承担何种法律责任、受害人及其亲属等直接请求权等问题悬而未决。此外，“救助基金”没有建立中央级国家统一运行机制;救助对象过于狭小，将司乘人员排除在“救助基金”的救济之外;救助的损失范围仅局限于受害人的丧葬费、部分或全部的抢救费用，而受害人的其他损失，如抢救
5、费以外的医疗费、人身伤害赔偿、财产损失赔偿等，均排除在救济范围之外;“救助基金”的赔偿限额缺失;与“救助基金”间争议解决的程序缺失等等。这些制度漏洞，使得“救助基金”无法在现实生活发挥作用。试行办法因存在诸多瑕疵，不能发挥其建立有效救助基金制度的作用。尽管机动车道路交通事故责任强制保险条例(以下简称条例)第 26 条规定，救助基金的具体管理办法，由国务院财政部门会同保监会、国务院公安部门、国务院卫生主管部门、国务院农业主管部门制定试行。条例授权这些机关制定“救助基金”管理办法，无法胜任制度建设的需要。免费法律咨询 3 分钟 100%回复上网找律师 就到中顾法律网 快速专业解决您的法律问题 ht
6、tp:/ 文章来源：中顾法律网一、“同命不同救助”的制度基础没有建立统一的中央级国家救助基金运行制度(一)导致救助基金制度地方分裂试行办法规定救助基金的体制为统一政策、地方筹集、分级管理、分工负责。2该体制违背了救助基金的本质要求。机动车随着现代工业社会发展越来越普及的同时，成为最严重的人造社会公害之一，机动车侵权已超越了侵权责任人与受害人间的相对关系，机动车侵权已危及了社会安全，机动车交通事故受害人救济已进入了三元救济时代，即侵权责任救济、强制责任保险或无过失保险救济、社会救助基金救济。社会救助基金在侵权责任救济和强制责任保险救济无法发挥作用的前提下，救助受害人。其功能要求在一个国家内建立统
7、一的救助基金组织，执行统一的救助条件、救助范围、救助标准，救助基金的资金在全国范围内流动，而不是现行的以地域(省级行政区划)为界，分而治之。虽然试行办法规定，“省级人民政府应当设立救助基金。救助基金主管部门及省级以下救助基金管理级次由省级人民政府确定。”3，但是，试行办法也不能保障省级行政区域内救助基金制度一致，一方面是因为，省级地方政府制定救助基金制度滞后于其辖区内地方政府，如广东省目前没有制定救助基金制度，但其辖区内惠州市、中山市和深圳市已实施了救助基金制度;另一方面，政府履行职责的惯常方式是将其职责在其下级政府间层层分解，省级政府将其设立救助基金的职责层层分解给其所辖的市、县，然后由市县
8、在制定其相应的救助基金制度，彼此间的制度设计存在较大差异，如福建省、浙江省。(二)导致同“命”不同“救助”。免费法律咨询 3 分钟 100%回复上网找律师 就到中顾法律网 快速专业解决您的法律问题 http:/ 文章来源：中顾法律网最高人民法院关于审理人身损害赔偿按键适用法律若干问题的解释第 29 条规定，死亡赔偿金按照受诉法院所在地上一年度城镇居民收入人均可支配收入或者农村居民人均纯收入标准，按 20 年计算。这实际上是按照死者生前收入标准确定死亡赔偿金，因被误读为“同命不同价”而饱受针砭。如果说“同命不同价”是被误读，那么，试行办法将导致同“命”不同“救助”的事实却是客观存在的。导致“同命
9、不同救助”的制度基础是各地救助基金的制度差异;其物质基础是各地保险公司的交强险保费收入及其营业税不平衡。救助基金功能得以发挥的物质基础是资金来源稳定、数额充足。试行办法第 6 条规定救助基金的资金来源包括七个方面，4在这 7 种来源中，各省所在地机动车数量及其投保率，决定了保险公司的交强险保费收入及其缴纳的交强险营业税，也直接影响了交强险救助基金的资金收入。交强险保费收入不平衡。中国保险行业协会曾做了一个匡算：“全国交强险保费收入 2007 年为 537.5 亿元，2008 年为 553.4 亿元，年保费收入在 500 亿元以上规模。那么，每从保费中提取1 个百分点的救助基金，将增加行业 5
10、亿元以上的外部费用成本。”但是，落实到各个省级区域，因各地保险公司分支机构的交强险保费收入差异大，交强险保费及其营业税为交通事故社会救助基金提供的资金将极不平衡。保险公司甚至为了降低其经营成本，撤销或减少其在交通事故率高，经济欠发达的地级市内设立的分支机构，那么该地区的交强险保费收入将更低，救助基金的资金来源将更为匮乏。而且，各地交强险保费收入与事故率并非呈正比例关系，因此，在交强险保费收入低、事故率高的地区的救助基金承担的责任重，救助基金的资金缺口就大，事故受害人可能免费法律咨询 3 分钟 100%回复上网找律师 就到中顾法律网 快速专业解决您的法律问题 http:/ 文章来源：中顾法律网得
11、不到救助基金救助或其救助水平就低;但反之，在北京、上海等地交通事故的受害人获得救助基金的资金保障就非常充分。因此，现有的救助基金制度设计会导致“同命不同救助”的结局。二、同命不同救助的物质基础将设立救助基金的职责剥离中央政府职能中央政府设立救助基金的责任，体现为财政部会同有关部门制定救助基金的有关政策，并对各省、自治区、直辖市救助基金的筹集、使用和管理进行指导和监督;设立救助基金的职责由省级人民政府承担。5该规定实际上表明，救助基金的资金筹集责任从中央政府的职能中被剥离出去，由地方政府承担，违背了国家税制改革时确定的财权与事权相一致的原则。20 世纪 90 年代进行的新税制改革的重要原则之一是
12、，事权与财权相结合。即中央政府应承担与其财政收入相适应的职能。2008 年，全国财政收入 61330.35 亿元，其中：中央本级收入32680.56 亿元，地方本级收入 28649.79 亿元。62009 年 1-12 月，全国财政收入执行初步统计数为 68477 亿元，其中：中央本级收入 35896 亿元;地方本级收入 32581 亿元。7中央财政收入比地方的多出 3000 多亿;此外，中央的融资手段比地方政府多样灵活。下列因素将影响地方政府对救助基金资金的财政支持力度，救助基金的救死扶伤功能得以发挥的财力基础将被严重削弱：其一，各地省级财政收入极不平衡，其中最多的省级财政收入是广东的 36
13、49.2 亿元，最少的是西藏的 30.1 亿元;其二，地方财政收入过低，可地方政府承担的职能却在不断增加，脆弱的地方财政难以承受救助基金设立的重任;其三，地方财政收入主要靠卖地获得，土地有限与救助基金需求绵延不断的矛盾难以解决;四，地方政府负债过重，有媒体披露，地方政府融资链面临断裂，背负5 万亿的债务。8免费法律咨询 3 分钟 100%回复上网找律师 就到中顾法律网 快速专业解决您的法律问题 http:/ 文章来源：中顾法律网三、试行办法过于宽泛，没有提供明确的行为规范(一)救助基金主管部门和组织机构制度设计没有做出明确规定试行办法第 5 条规定：救助基金主管部门依法确定救助基金管理机构，并
14、对救助基金管理机构筹集、使用和管理救助基金情况实施监督检查。主管部门是哪个部门，是单独设立还是归口管理?救助基金管理机构如何设置?试行办法没有做出明确规定，而是授权给省级地方政府了。各省可能会采取不同的模式。这种现状可能违背了暂行办法第 1 条规定的“统一政策”。试行办法第 3 条第 3 款规定：省级人民政府应当设立救助基金。救助基金主管部门及省级以下救助基金管理级次由省级人民政府确定。但是，在实务中，有些省级地方政府设立救助基金的进程，严重落后于其辖区内地方政府，导致省内救助基金实施方式不统一。目前地方政府就主管部门和基金管理机构的实践模式多样，有的模式的合理性值得商榷。例如，深圳市道路交通
15、事故社会救助暂行办法第 7 条规定：“市公安交管部门是本市道路交通事故社会救助的主管部门，并作为市基金管理委员会的办事机构，履行以下职责：(一)负责救助基金的日常管理工作;(二)接受、审核救助中请;(三)对符合条件的受害人实施救助;(四)依法追偿垫付款;(五)定期向市基金管理委员会报告救助基金收支情;(六)制定与本办法配套的有关管理制度与操作规程;(七)完成市基金管理委员会交办的其他工作。”这种模式虽然提高了救助基金的“垫付”效率和救助基金追偿权的保障力度，但是，因公安交通管理部门是启动救助基金的通知单位，9如果救助基金的资金也由其管理，公安交管部门将兼具经办人与出纳人角色，不利于资金监督。台州市道路交通事故社会救助基金实施方案规定：如县(市、区)配套资金不到位、免费法律咨询 3 分钟 100%回复上网找律师 就到中顾法律网 快速专业解决您的法律问题 http:/ 文章来源：中顾法律网不足额或发现有违规现象的，且没有及时整改到位的，市里将停止下个年度对该县(市、区)的补助。”该规定本质上为了加强救助基金的资金合法利用，因其规定的受罚对象与责任承担者不一致，形式上的处罚对象是县(市、区)级违法行为人，但“挨板子”的是交通事故受害人，其效果背离了救助基金的理念。因为救助基金是为了救治特定的交通事故受害人，其资金直接垫付这类受
