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1、环境责任分配的公平性考量环境责任分配的公平性考量贾晓燕*（山东理工大学法学院 ；山东淄博；邮编：255049）内容提要从可持续发展到循环经济再到低碳经济，人类社会的进步与资源的协调日渐紧迫。节能减排、开源节流势成必然。实现这一目标的根本途径在于科技创新，但制度建设也不容忽视。生产者环境责任、政府环境责任和消费者环境责任之间的博弈日趋广泛。本文在上述博弈的相对平衡中论证了环境责任分配的公平性考量问题。关键词：环境责任；公平分配；考量一、问题的提出一、问题的提出近年来，全球温室气体排放所导致的气候变暖问题越来越受到世界各国的广泛关注，于是关于“低碳经济”的讨论便甚嚣尘上，研究“低碳经济”问题更成为
2、了环境法律发展的新动向。所谓低碳经济，是指通过技术创新、制度创新、产业转型、新能源开发等多种手段，尽可能的减少煤炭石油等高碳能源消耗，减少温室气体排放，达到经济社会发展与生态环境保护双赢的一种经济发展形态。它是一种以低能耗、低污染、低排放和高效能、高效率、高效益(三低三高)为基础的经济可持续发展模式，其关注的重心是资源节约、减少排放，开发新能源。从可持续发展到循环经济再到低碳经济，无一不是希望通过节能减排、资源再利用等途径寻求人类与环境的协调发展。为实现这一目的，所有社会成员都应担当相应的社会和法律责任。本文从法律约束的路径依赖上，探讨了环境责任在各类环境主体中的公平分配问题。二、公平分配环境
3、责任的制度思考二、公平分配环境责任的制度思考（一）污染者付费原则扩张1972 年为解决造成环境污染的责任问题，经合组织环境委员会首次提出“污染者付费原则” （Polluter Pays Principle） ，这项原则很快得到国际社会的认可。然而当这一原则被应用到我国的环境法律中时，却被无意间狭隘化了。中国在参照“污染者付费原则”的基础上，1979 年环境保护法（试行） 第六条规定了“谁污染，谁治理”原则，1989 年环境保护法却未在条文中明确表述这一原则，只是通过具体规定贯彻了“污染者付费原则” 。1996 年国务院颁布的关于环境保护若干问题的决定中又重新提出环境责任原则，指出该原则的核心内
4、容是“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复” 。从这些法律法规的发布及实施的实践来看，污染者付费大都被演化为生产者责任，排污者也被定格为生产者。生产者成为了环境责任的承担主体，甚至是唯一主体。其他主体的责任则被忽略掉了。事实上，污染者的外延相当广泛。在整个生产消费再生产的全过程中任何一个环*贾晓燕(1977-)，女，山西临汾人，讲师，法学硕士，主要从事环境法、经济法方面的研究。节的参与者都会成为污染者。也即污染原料的生产者污染最终产品的生产者污染产品的最终消费者皆应被视为污染者，他们都在自己所处的环节上对环境造成了污染。如果需要付费，这三种类型的污染者皆应付费，因此，污染者付费不仅要
5、体现污染者与国家分担环境费用之间的正义性和公平性，而且应当进一步的在不同类型的污染者之间分配污染费用的公平与正义。然而学者更多关注的是污染费用的确定问题，这就导致了我国立法中把污染者狭窄的定位为生产中的直接排污者的现象。例如 2003 年国务院出台的排污费征收使用管理暂行条例第二条“直接自环境排污染物的单位和个体工商户（以下简称排污者）应当依照本条例的规定交纳排污费。 ”这种片面理解在实践中必然表现为向直接排污的生产经营者征收排污费，并以此作为治理污染的重心。1污染者付费原则存在两个方面的不足：一是无法体现不同类型的污染者之间污染费用分配的正义性。另一方面把污染者定位为生产经营者与发生变化的客
6、观环境不相符。有资料统计，全国生活垃圾侵占的面积已超过 1350 万亩2，表明污染源正由过去的生产型污染向消费型污染转变。由此，污染者付费应当适用于整个生产、分配、交换、消费等市场经济全过程。包括生产污染、流通污染、消费污染、办公污染等等在内的各个污染者都要各承其责。（二）公共行政理论的扩张公共行政从其产生到现在经历了传统公共行政阶段、新公共管理阶段和以新公共服务为代表的当代公共行政阶段。传统公共行政学的理论基础是古典管理主义， “古典管理主义是为了解决大型组织中的协调问题而应运而生的古典管理主义核心的价值目标在于追求效率，强调管理的工具理性和技术理性而传统公共行政可以看作是对管理主义的早期追
7、求。公共行政被看作是不同于政治的一个独立的领域，是一个价值中立的、技术性的领域，效率被看作是第一公理。 ”3传统公共行政理论视管理者为“划桨者” 。与传统公共行政不同，新公共管理理论则提出政府角色应该是“掌舵而非划桨” 。20世纪后期全球化、信息化与国际竞争加剧的挑战和政府面临的财政、管理与信任危机是新公共管理产生的社会动因4。新公共管理的理论基础是公共选择理论、管理主义和委托代理理论。 “公共选择理论强调市场机制的治理能力优于官僚制体系；管理主义则破除政府部门和私营部门的障碍，强调企业组织蕴含市场竞争机制的管理途径；代理理论则具体描绘出在市场交易的场景中，公共组织与企业、非营利组织、以及与其
8、它政府部门之间的契约关系。 ”5“新公共管理论”是要以私法中“经济人”假设来替代传统公共行政理论中的“政治人”假设。政府相似于市场经济条件下的企业组织，政府与民众的关系是公共服务的生产者与消费者的关系。“新公共服务理论”是在质疑“新公共管理论”的“经济人”假设上由美国亚利桑那州立大学公共事务学院罗伯特B丹哈特和珍妮特V丹哈特教授提出的。罗伯特B丹哈特提出的新公共服务代表了公共行政理论一种新的发展趋向，新公共服务的理论基础包括“（1）民主社会的公民权理论；（2）社区和市民社会的模型；（3）组织人本主义和组织对话理论” 。6新公共服务建立在公共利益观念之上，其以“服务而非掌舵”对政府角色加以定位。
9、罗伯特B丹哈特教授指出“在过去，政府在所谓的掌控社会的过程中发挥了重要作用，但现代生活的复杂性有时却使得这样的作用不仅不合时宜，而且是不太可能在这种新的现实条件下，政府的首要作用不仅仅是通过管制和命令来指挥公众的行动，也不是简单地建立一套惩戒规则和激励措施，将人们引导到合适的方向上来。相反，尽管政府在推动社会朝某个方向发展的过程中是重要的参与者，但它事实上已经成为另一种意义上的参与者在公民积极参与的社会中，公共官员不再只扮演服务供给者的角色，他们将越来越多地扮演调解、协调甚至裁决的角色。 ”7这一理论重新定位政府与公众的关系到协作与信任，政府与公众共同承担社会责任、共享利益，政府将扮演公共服务
10、的协调者而不再是提供者、安排者和控制者。三、公平的环境责任分配体系之构建三、公平的环境责任分配体系之构建如前文所述，公平的环境责任分配应当兼顾到包括政府、企业和社会公众等在内的所有主体。这些主体相互之间既有管理与被管理的关系，也有各自独立平等的关系。相应的公平的环境责任分配体系应当涵盖纵向的公平和横向的公平两大方面。纵向的公平是以政府的管理为基础，合理分配上下级政府、政府与社会之间，也即管理者和生产者、消费者之间的环境责任。横向的公平是以市场活动为平面，合理分配在生产、分配、交换、消费等各个环节的责任承担以及同级政府之间的责任协调。唯此，才能将环境责任明确化、具体化，才能更具可操作性。为了更清
11、晰的表现各类主体的责任分配，本文采取按主体分类的方式分析。至此，环境责任的分配应当落实到政府、生产者、消费者三类主体上。（一）政府的环境责任分配1、政府宏观上的环境责任。主要表现在合理分配资源、协调经济发展与环境保护冲突、协调与世界其他国家之间的环境冲突及责任分担。随着可持续发展的提出，代际公平这一价值趋向的确立使得政府的环保责任在时间维度上延伸至后代人。加之科技的进步，人类经济活动的范围也在扩大，经济活动的环境外部性促使环境法的调整范围在国内法中不断拓宽，政府环保责任也在空间维度也极大拓展。出现了超越国家的国际社会全体和国际共同体的概念，国际社会为了世界共同体的一般利益应在特定的领域、特定的
12、事项上确立新的国际合作关系。这时就有必要“使传统国际法与国际社会结构的变化与全体国际社会相对应，在地球空间及其构成要素方面限制国家的主权。 ”82、政府管理监督环境侵权的责任。为减少成本增加利润，企业会将内部成本转嫁出去形成外部不经济，也即通过减少成本增加环境污染造成社会成本的增加。作为公共利益的管理者、守护者有责任通过职权的行使实现对环境的保护。这个方面的政府环境责任现已陆续被写入了法律，如大气污染防治法等污染防治法律当中以及循环经济促进法 、清洁生产法等法律中。3.、政府自身的采购消费绿化。政府采购被许多国家赋予生态化使命，成为一种政府促进资源节约和环境保护最直接、最有效的手段。政府作为对
13、生产、消费的引导者，采购的产品是否环保，对环保产品的政策是否优惠都在很大程度上影响着环保产品的生产。其次，政府自身的办公消费也会对环境产生污染。如公车、办公用品的使用、接待等，都存在相当大的挤压和节约空间，当然也是相当大的环保空间。4、政府之间的责任协调。现行的各法律法规中对于上下级政府之间的环境责任分配基本是清晰的，这对于责任的执行和追究都是非常有利的。然而，同级政府（尤其是跨省份的）之间的责任分配却存在着明显的缺失，这对于具有明显的跨地域性环境保护是致命的。05 年的松花江水污染事件又一次使我们深刻认识到跨省之间的政府责任协调，并因此引起了激烈的讨论，也产生了一些制度并用于立法。其实，跨省
14、的协调还远不应止于此。比如，跨省的大气污染责任协调，先发展起来的省份应当承担更多的责任。能源大省把清洁的能源输出，却把污染治理的责任留给了本省的政府和人民等等。这些没有政府的相互责任协调恐难以实现环境责任的公平。（二）生产者的环境责任分配生产者的环境责任可以分为两个方面：一是由于其产品生产活动而造成的直接环境侵害。这类责任是最早被关注的，各国就纷纷明确侵权者的环境责任并逐步写入各类环境法律法规，实体责任逐渐明确的同时还伴随了程序法上的改进，比如举证责任倒置、原告资格的扩充等等。这类责任在当前已经相对比较成熟。另一方面就是生产者责任延伸（EPR） 。生产者责任延伸制度将传统的生产者责任扩展到产品
15、寿命期即整个产品的生命周期的处理，纠正了受益的生产者不负担责任的不合理现象。EPR 理论的提出，引起了世界范围内的关注和探讨。9我国已在一些法律法规中规定了这一制度，如，2005 修订的中华人民共和国固体废物污染环境防治法正式提出了有关生产者延伸责任的要求。规定“国家对固体废物污染环境防治实行污染者依法负责的原则”， “产品的制造者、进口者、销售者、使用者对其产生的固体废物承担污染防治”， “生产、销售、进口被列入强制回收目录的产品和包装物的企业，必须按照国家有关规定对该产品和包装物进行回收。2008 年通过的循环经济促进法第 9、15、30、31 条都体现了生产者的责任延伸。它将无疑会对我国
16、环境责任的分配起到明确化的作用。同时，我们也应看到真正实现这一制度还有很多需要思考和完善的地方，如，EPR 适用的对象界定、10 EPR 制度实践中责任分配的形式、11EPR 实施中政府的参与程度等等。（三）消费者的环境责任分配首先要征收消费税。对于选择能源消耗大的产品、可能造成严重环境污染的产品等在销售环节上即可通过价内税的形式由消费者负担；其次是实行预付费制度。是指由于产品的消费可能造成对环境的损害，在消费者购买产品时就预先支付一定的费用，用以将来的回收和处理之用制度。这一制度主要适用于使用周期相对较长，且如处理不当可能会对环境造成更为严重的污染或二次污染。当前尤应适用到电子产品领域。再次是实行押金制度。是指对购买有潜在污染的产品的消费者增加一项押金费用，如果购买者能把产品的残余物送到收集系统，就把押金退还给购买者。押金制度可应用于饮料容器和废汽车、废耐用品等的回收，以减少废弃物的处置量以及减少原材料、能源的浪费，同时减轻了环境污染。还可以
