行政许可与行政审批的关系(南志雕)

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1、行政许可与行政审批的关系行政许可与行政审批的关系 一般说来，行政许可就是通常所说的行政审批，但行政审批未必都是法律意义上的行政许可。行政审批的概念无论其内涵还是外延都要比行政许可宽泛得多。两者的区别主要表现在以下三个方面： （一）适用范围不同：行政审批的适用范围较宽,可以归入行政审批的项目种类按照目前的统计不下于 50 种，甚至包括推荐、命名、备案、证明等。而根据行政许可法第二条的规定，行政许可大体上可以分为五类： 1、普通许可：直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控，生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按法定条件予以批准的事项。例如，食品卫生许可、危险化学品的生产

2、销售许可等。这类许可依法律规定的条件规定，并无数量上的限制。 2、特许：有限自然资源的利用、公共资源的限量以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项。例如：采矿许可，取水许可，海域使用许可，无线电频率许可（垄断行业）等。这类许可一般有数量限制，应当通过招标、拍卖的方式决定。 3、认可：提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项。例如：医师、律师、会计师资格，建设企业的资质等。这类许可事项一般应通过考试、考核等方式决定。 4、核准：直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品需要按照技

3、术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项：如电梯运行的核准，动物及动物产品的检疫等。 5、登记：企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项，这类许可主要是形式审查。 （二）设定的条件不同。行政许可是一项重要的行政权力。行政许可法规定：只有法律、行政法规和国务院有普遍约束力的决定可以设定行政许可，地方性法规可以依据法定条件设定行政许可，地方政府规章可以依据法定条件设定临时性行政许可。其他规范性文件一律不得设定行政许可。 而行政审批事项的设定，法律并无严格限制，各级行政机关（也包括非行政机关）都可以设定审批事项。 （三）指向的对象不同：行政审批的对象十分宽泛，除了公民法人和

4、其他组织外，还包括行政机关本身。它不仅涉及外部对象，也涉及行政机关内部事项；而按照行政许可法（第三条）的规定，行政许可的对象仅仅是公民法人和其他组织，并不包括行政机关对其他机关或者其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，当然也不包括行政机关的内部审批事项。 行政许可与行政审批有差别，行政许可是行政审批的一部分。行政许可与行政确认也是不同的，如果相对人的权利形成于行政机关作出决定之前，则是行政确认，如果相对人的权利产生于行政机关作出决定之时，则是行政许可。行政许可与行政登记也是不同的，一是行政登记没有裁量权，行政许可有裁量权。从学理角度而言，两者是有区别的。范围上，行政审批比行政许可

5、要广泛。行政审批的内容包括所有的内外部行政管理事务。就省一级政府而言，其所属各厅、局有关国有资产管理和投资、工程建设、项目开发、大额资金投放和使用、机构的设置与撤销、职权的下放与上收等，均须经行政审批。另外，在某一厅、局内部，负责人的意见签署、公章的加盖也包含在广义的行政审批当中，而行政许可则主要限于外部行政行为；行为性质上，行政审批既能排除不作为义务，也可免除作为义务，如批准减免税费。行政许可则主要是排除不作为义务，是行政机关依照法定职权，对社会进行管理过程中，依行政相对人的申请作出的具体行政行为，它不包括行政机关对所属的企业、事业单位，或者说作为出资人对所属的企业、事业单位日常管理所作的审

6、批决定；程序上，行政许可意味着行政申请的最终结果，而一个行政许可的取得，有时须先经过若干部门的若干道行政审批手续、程序。行政审批意味着行政职权的行使，立足于行政机关方面，行政许可则更多地体现出从相对方的角度去说明这类行政行为。在行政法律体系中，对社会组织或者个人（行政许可相对人）是否符合从事某一活动的权利资格和行使权利的条件进行审查核实的一种事前控制手段就是行政审批。其中，行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为，叫作行政许可。行政许可项目必须有法律授权；而一些领域中需要进行资格核查管理的项目，因为尚未立法明确，由有行政管理权限的机关比照行政许可的原则和程

7、序，进行行政审批，定义为非许可类行政审批。行政许可与行政审批有什么区别？答：行政许可和行政审批不完全是同一个概念。从逻辑学上分析，两者之间是种属关系。行政审批是母概念，行政许可是子概念。行政许可是行政审批，但行政审批不一定都是行政许可。行政许可具有以下特征：第一，行政许可是依申请的行为。行政许可是根据公民、法人或者其他组织提出的申请产生的行政行为，无申请即无许可。第二，行政许可是管理性的行政行为。管理性主要体现为行政机关作出行政许可的单方面性。第三，行政许可是对社会实施的外部管理行为。第四，行政许可是准予相对人从事特定活动的行为。取得行政许可，表明申请人符合法定条件，可以依法从事有关活动。-

8、行政审批的定义行政审批的定义行政审批是指行政机关（包括有行政审批权的其他组织）根据自然人、法人或 者其他组织提出的申请，经过依法审查，采取“批准”、“同意”、“年检” 发放证照等方式，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系 或者特定民事权利能力和行为能力的行为。2012 年 8 月 22 日，国务院取消和 调整 314 项部门行政审批项目。行政审批是行政审核和行政批准的合称。行政审核又称行政认可，其实质是行政机 关对行政相对人行为合法性、真实性进行审查、认可，实践中经常表现为盖公章；行政 批准又称行政许可，其实质是 行政主体同意特定相对人取得某种法律资格或实施某种 行为，实践中表

9、现为许可证的发放。行政审核与行政批准经常联系起来使用，只有符合 有关条件才能获得许可证，而且还需定期检验，如果没有违反规定的情况出现，就由有 关机关在许可证上盖章，表示对相对人状态合法性的认可。总之，行政审批是根据法律 规定的条件，由实际执法部门来审核是否符合条件的行为.。 审批种类通常包括审批、核准、批准、同意、注册、认可、登记、检验、年检等几十种。但从行 政许可的性质、功能和适用条件的角度来说，大体可以划分为五类：普通许可、特许、 认可、核准、登记。普普通通许许可可普通许可是准许符合法定条件的相对人行使某种权利的行为。凡是直接 关系国家安全、公共安全的活动，基于高度社会信用的行业的市场准入

10、和法 定经营活动，直接关系到人身健康、生命财产安全的产品、物品的生产及销 售活动，都适用于普遍许可。如游行示威的许可，烟花爆竹的生产与销售的 许可等。该类许可有二个显著特征：一是对相对人行使法定权利附有一定的 条件；二是一般没有数量控制。 特特许许特许是行政机关代表国家向被许可人授予某种权力或者对有限资源进行 有效配置的管理方式。主要适用于有限自然资源的开发利用、有限公共资源 的配置、直接关系公共利益的垄断性企业的市场准入。如出租车经营许可、 排污许可等。特许有二个主要特征：一是相对人取得特许后，一般应依法支 付一定的费用，所取得的特许可以转让、继承；二是特许一般有数量限制， 往往通过公开招标

11、、拍卖等公开、公平的方式决定是否授予特许。 认认可可认可是对相对人是否具有某种资格、资质的认定，通常采取向取得资格 的人员颁发资格、资质证书的方式，如会计师、医师的资质。认可有四个特 征：一是主要适用于为公众提供服务、与公共利益直接有关，并且具有特殊 信誉、特殊条件或特殊技能的自然人、法人或者其他组织的资格、资质的认 定；二是一般要通过考试方式并根据考核结果决定是否认可；三是资格资质 是对人的许可，与人的身份相联系，但不能继承、转让；四是没有数量限制。核核准准核准是行政机关按照技术标准、经济技术规范，对申请人是否具备特 定标准、规范的判断和确定。主要适用于直接关系公共安全、人身健康、生 命财产

12、安全的重要设备、设施的设计、建造、安装和使用，以及直接关系人 身健康、生命财产安全的特定产品、物品的检验、检疫，如电梯安装的核准， 食用油的检验。核准有三个显著特征：一是依据主要是专业性、技术性的； 二是一般要根据实地验收、检测来决定；三是没有数量限制。 登登记记登记是行政机关对个人、企业是否具有特定 民事权利能力 和行为能力 的主体资格和特定身份的确定。如，法人或者其他组织的设立、变更、终止； 婚姻登记、工商企业注册登记、房地产所有权登记等。登记有三个显著特征： 一是未经合法登记的法律关系和权利事项，是非法的，不受法律保护；二是 没有数量限制；三是对申请登记材料一般只进行形式审查，即可当场做

13、出是 否准予登记的决定。管管理理行行为为行行政政审审批批要要经经历历 “接接件件- -承承办办- -核核对对- -审审批批- -收收费费- -发发证证”的的过过程程。 为为了了便便于于理理解解和和操操作作，将将政政府府具具有有审审批批性性的的管管理理行行为为归归纳纳为为四四大大类类：审审 批批、核核准准、审审核核、备备案案。 审审批批：是指政府机关或授权单位，根据法律、法规、行政规章及有关文 件，对相对人从事某种行为、申请某种权利或资格等进行具有限制性管理的 行为。审批有三个基本要素：一是指标额度限制；二是审批机关有选择决定 权；三是一般都是终审。审批最主要特点是审批机关有选择决定权，即使符

14、合规定的条件，也可以不批准。 核核准准：是指政府机关或授权单位，根据法律、法规、行政规章及有关文 件，对相对人从事某种行为，申请某种权利或资格等，依法进行确认的行为。因此，在批准相对人的申请时，只是按照有关条件进行确认。只要符合条件， 一般都予以准许。核准的条件都比较明确具体，便于确认。 审审核核：是指由本机关审查核实，报上级机关或其他机关审批的行为。 备备案案：是指相对人按照法律、法规、行政规章及相关性文件等规定，向 主管部门报告制定的或完成的事项的行为。关于行政许可法。行政许可、审批、审核、核准、核发的异同关于行政许可法。行政许可、审批、审核、核准、核发的异同行政许可，只是行政机关根据公民

15、、法人或其他组织的申请，经依法审查，准予其从 事特定活动的行为。它具有这么几个显著的特征：一是在行为类别上，行政许可是一个依 申请进行的管理型的外部行政行为，是一种单方性的对公民、法人和其他组织行为的管理， 这是与行政审批最大的区别。因为行政审批针对行政机关内部事务的内部行为。二是在行 为性质上，行政许可是一种准予从事某项特定活动的行为，表现为对相对人是否符合法律 法规规定的权力资格和行使权利条件的审查核实，凡是符合资格和条件的，就准予从事某 种特定活动。可以说，行政许可对行政机关而言不是一种可随意处置的权力，而是责任， 行政机关有责任为许可申请人实现其权利提供相关服务，如对相对人的申请必须受

16、理并在 法定期限内作出批准或不批准的答复，一旦批准后，要保护被许可人的合法权益等。 行政审批，则是行政机关对其内部事务的审批（比如对公务员职务任免的审批）或者按照 行政隶属关系由上级行政机关对下级行政机关有关事项的审批（比如上级政府对下级政府 申请的审批） 。两者是一种行政机关的内部管理行为。2002 年 8 月 23 日，九届全国人大常 委会第 29 次会议上，国务院法制办主任杨景宇所作的关于中华人民共和国行政许可法 （草案） 的说明中就指出：“有关行政机关对其他机关或者机关内部人事、财务、外事 等事项的审批（属于行政机关内部行为），不适用本法”。这是有关行政审批与行政许 可不同之处的比较权威的解释。 至于行政审核，又称行政认可,其实质是行政机关对行政相对人行为合法性、真实性进行审 查、认可，它只是对既存事实状态的一种确认或认可，通过审核，使其得到法律上的认可。行政核准，是指由行政机关对某些事项是否达到特定技术标准、经济