浅议中小企业融资担保业的双层监管体制

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1、1浅议中小企业融资担保业的双层监管体制1耿建芳耿建芳 杨杨宜宜（北京联合大学管理学院 北京，100101）摘 要：本文认为，我国现行融资担保业的监管模式本质是以中央层面的联席会议和地方层面的日常监管共同构成的双层监管体制。在深入分析我国中小企业融资担保业的市场特性基础上，提出通过强化中央层面的目标监管、地方层面的激励监管、行业层面的自律监管，以及担保机构自身的市场约束，进一步完善现行的双层监管体制，以促进中小企业融资担保业从不受监管的自由竞争状态，转变为在有效监管下规范、持续发展。关键词：中小企业 融资担保 双层监管体制 以 2010 年 2 月 9 日国务院决定组建融资性担保业务监管部际联席

2、会议(以下简称“联席 会议”)为标志，我国融资担保业结束了十多年来多头监管的状态，形成了中央层面以联席 会议统一监管规则和办法，地方层面由省级政府按照“谁审批设立、谁负责监管”的原则， 指定专门部门负责本地区融资性担保机构设立审批、关闭和日常监管的“双层监管”体制。 一年多来，在联席会议和地方两个层面的积极合作和共同努力下，我国融资担保业的机构 实力显著增强，融资担保业务规模保持较快发展速度；融资担保机构的经营管理也逐步规 范，风险管控能力和稳健性明显加强；特别是银行和担保的合作明显改善，在合作数量和 业务规模上明显增长。这些成效的取得，主要归功于监管有效，还是市场自身发展的必然？ 有关部门应

3、如何进一步发挥双层监管体制的作用，以切实为解决中小企业融资难问题提供 更多帮助。这些问题值得在理论上深入思考。 一、双层监管体制运行的现状与问题 据了解，部际联席会议成立以后，其主要任务是负责出台、发布和协调针对融资担保 业健康可持续发展的监管办法，但具体准入、监管和风险处置工作由各省确定主管部门负 责。关于地方主管部门的确定，目前的状态是有 15 个省归口地方金融办监管，14 个省归 口工信委下属的中小企业局监管，还有 2 个省仍由财政厅相关部门监管。主要工作成效体 现在： 1、初步建立了行业规范发展和审慎监管的制度框架。2010 年 3 月，联席会议经国务 院批准，发布了具有标志性的融资性

4、担保公司管理暂行办法，进一步明确了融资性担 保业务的内涵，融资性担保机构的设立、业务范围、经营管理与内控，以及对其监管方式。 与之相关的 8 个配套制度，涉及高管人员任职资格管理、公司治理、内部控制、信息披露、 经营许可证管理、重大风险事件报告、行业统计等内容，涵盖了融资性担保业经营规则、 监管规范和对监管工作的基本要求等方面，初步构建了促进行业规范发展的基本制度框架， 为促进融资性担保机构提高内控水平和风险管理能力以及监管部门实施有效监管奠定了制 度基础，对促进我国融资性担保行业健康发展、改善中小企业融资服务和保障经济金融稳1 【基金项目】北京市教委“创新人才建设计划”项目（编号：PHR20

5、1006139） ；北京市教委重点项目（编号：（SZ201111417026） 。【作者简介】 耿建芳（1972-） ，女，山西介休人，北京联合大学管理学院讲师，研究方向为中小企业融资，信用担保；杨宜（1966-） ，女，辽宁建平人，博士，北京联合大学管理学院院长，教授，研究方向为中小企业融资，信用担保。 （北京 100101）2健发展将产生现实和长远的积极影响。 2、通过规范整顿，融资担保业机构实力更强、经营更稳健、业务发展更快。联席会议 办法出台后，各地政府高度重视，迅速对本地区的融资担保业实施全行业规范整顿，进行 全面调查摸底、风险排查、资格审查和重新核准登记。据统计，截至今年 5 月

6、31 日，全国 纳入规范整顿范围的机构数量为 9192 家，已完成规范整顿的为 8732 家，规范整顿合格的 为 6473 家，全国共发放经营许可证 5888 张。各地融资性担保机构增资扩股的意愿持续增 强，担保机构经营的规范性和稳健性有所增强。据统计，截至 2010 年底，全国融资性担保 法人机构共计 6030 家，实收资本总额达 4506 亿元，比 2009 年底增加了约 1000 亿元，平 均注册资本为 0.75 亿元，注册资本达 10 亿元以上的 29 家，1 亿元至 10 亿元的 1863 家， 注册资本达 2000 万元以上的占比近 80%。在保余额总计达 11503 亿元，较上年

7、增长 64.6%，担保放大倍数约 2.39 倍。特别是，2010 年担保代偿率仅 0.7%，损失率 0.04%，准 备金余额达 353 亿元，拨备率达 3.1%，拨备覆盖率达 507.28%。 3、银担合作继续改善，融资性担保行业市场形象和市场信心有所提升。据统计，2010 年底，全国与融资性担保机构有业务合作的银行业金融分支机构共计 10321 家，较上年增 长 27.1%；为中小企业提供的融资性担保贷款余额 6894 亿元，较上年增长 69.9%，占融资 性担保贷款总额的 77.2%；为 14.2 万户中小企业提供了融资性担保，户数较上年增长 58.3%， 占所有融资性担保贷款户数的 85

8、.5%，融资性担保机构有效发挥了为中小企业提供融资担 保的作用。金融机构也增强了对融资性担保机构的信任与支持力度，出现行业良性、可持 续发展的苗头。 尽管如此，当前融资性担保行业发展还存在一些问题与挑战：一是银担合作建设还没 有本质突破。从国际经验来看，大多担保计划仅对贷款额的 60-80%给予担保，融资担保贷 款的代偿责任分担比例，在美国约 15-25%的代偿责任由贷款金融机构承担；在日本约 10- 30%由贷款金融机构承担，在韩国约 15%代偿责任由贷款金融机构承担。目前，我国银担 责任分担主要由当事人协商确定，尚未纳入法定制度，亟待切实推进。二是缺乏统一的融 资性担保机构监测信息系统。统

9、一真实的信息系统有助于加强行业自律，有助于增强机构 经营运行的透明度，有助于健全担保机构的综合评价甚至是信用评级。三是与融资担保业 务运行相关的配套制度和规定有待进一步完善。这些问题的解决，更多需要从联席会议层 面来统一推进。 二、我国中小企业融资担保业的市场特性 构建双层监管体制，是适应我国中小企业融资担保市场发展特点的现实选择。我国中 小企业融资信用担保体系建设从 1999 年开始在全国试点和推广以来，经过十多年的发展已 经初具规模，在出资来源、与政府和市场的关系、市场需求与服务对象等方面，形成了自 己的特点。 1、中小企业融资担保机构的资本来源由政府出资为主转变为民间资本出资为主。十多

10、年来，伴随我国中小企业融资担保机构数量、规模的迅速发展壮大，其最关键的股东出资 情况也发生了显著的变化，体现为政府与民间资本在出资比例上发生了根本性变化。2002 年以前，中小企业融资担保行业以政府出资组建的政策性担保机构为主，即全部担保机构 的股本总额中约 70%为政府出资，民间出资仅占 30%。到 2004 年底，民间出资组建信用 担保机构的热情高涨，民间资本占比也提高到 50%。2005 年后，整个中小企业信用担保机 构的资本来源结构发生了明显倒置；到 2006 年底，民间出资占到 71，而政府出资下降 为 29%。目前来看，民间出资为主的股本结构是现在和未来的主流，已经超越了对政府资

11、本的依赖。这意味着我国中小企业融资担保市场的运行和监管，应该以商业性担保活动的 市场行为为基础和对象。既不同于美国通过小企业局对融资担保业务实施批发式担保的监 管，也不同于日本的信用保证协会在直接从事融资担保业务中实施类似行业自律的监管模3式。 2、初步形成了政府引导、市场运作、行业自律的融资担保业运作模式。从国际经验来 看，融资担保业的发展大多有两个原因：一是美国等自由市场经济国家为弥补金融市场失 灵而采取的措施。在自由市场经济国家，信贷资产是专用性资产，借款人与贷款机构的融 资交易，一般通过抵押、保证、信用三种方式实现。当抵押与保证不足时，信用信息的价 值就更为重要。借款人和贷款人之间的信

12、息不对称，导致贷款机构实际提供的信贷数量， 总是相对潜在需求数量较少。因此，为促进信贷资源分配的有效性，自由市场经济国家由 政府设立信用担保，作为弥补“市场失灵”的必要手段。特别是对于微小企业，由于其天生 的高风险以及运营信息不完整，更需要借助政策性的专业担保机构通过外部担保和信用增 级，从商业性金融机构获取必要的资金支持。二是日本、韩国等以大财团主导经济的国家 为振兴支持中小企业发展，通过直接立法而采取的政策性金融措施。促使商业化的金融机 构向本不愿或无法提供足够资金的中小企业行业提供资金，使新兴的弱势产业和对社会具 有较强正外部性的产业获得必要的信贷支持。在我国，融资担保业起源于为促进科技

13、成果 转化提供金融服务，最早受人民银行监管，后来适应我国建设中国特色社会主义市场经济 的需要，特别是非公企业快速发展的需要，转而向如雨后春笋般发展起来的中小企业提供 融资担保服务。但是，2003 年至 2005 年期间，各地中小企业信用担保发展的实践表明， 政府有限资金难以为需求日益增长的中小企业信用担保提供足够的支持，由此催生了“政府 引导、民企参与、市场运作、行业自律”的担保业运作模式，从东部发达地区兴起，很快广 泛传播到全国各地。政府的引导作用主要体现在税收政策优惠、代偿损失补贴、担保余额 奖励，以及组建再担保机构分担风险；市场运作体现为将担保机构完全视作市场主体，按 市场规律办事。这种

14、模式，既体现了政策性金融的一部分功能，也创新了政府与市场结合 的方式，是适应“中国模式”发展的必然结果。 3、商业性担保机构及其运作方式已经成为融资担保市场上的主流。从融资担保贷款总 量占比来看，2010 年末全国银行业贷款余额 37.66 万亿元，其中小企业贷款余额 7.27 万亿 元，而同期全部融资担保贷款余额为 9139 亿元，占全部贷款余额的 2.43%，占小企业贷款 余额的 12.57%。比较而言，中小企业贷款使用信用担保的比例，日本约 7.5%，韩国约 13.1%，美国约 5.3%。可见，我国的融资担保业对中小企业贷款的支持程度处于较高水平。 从单户企业贷款额度来看，2010 年底

15、，全国融资性担保贷款户数是 16.6 万户，平均单户贷 款额约 538 万元。在国际上，使用融资担保的单户贷款额，美国约 22 万美元，日本约 419 万美元。可见，美国小企业局资助的担保贷款额度则较小，类似于国内的小额担保贷款融 资额度，而我国的中小企业融资担保市场与日本相似，担保贷款额度均较大，体现出信用 担保对于促进中小企业融资的重要作用。 三、完善双层监管体制的建议与对策 监管体制是指为实现特定的社会经济目标而对相关行业或业务活动施加影响的一整套 机制和组织机构的总和。根据现行双层监管体制的运行情况，特别是在深入理解我国中小 企业融资担保市场特性的基础上，完善双层监管体制需要考虑的因素

16、有：监管面临的资 源约束；在提供担保补偿和风险分担时，监管所能发挥的潜在作用；监管者能够掌握 的监管工具；现行条件下监管的独立性和可问责程度；融资担保活动中投资和创新的 重要性。 1、不断统一和强化目标监管。整个融资担保业的监管目标要始终强调担保机构从事融 资担保业务活动的纯正性。过去，融资担保业之所以呈现市场混乱的现象，根本原因在于 许多担保机构以担保之名，从事高风险投资活动，甚至非法集资、高利放贷，偏离了融资 担保主业。因此，联席会议在制定各项监管措施和办法时，应始终把担保机构是否主要从 事融资担保业务放在第一因素来考究。地方监管部门应严格对经营许可证的发放和管理，4负责做好融资担保业务的市场准入许可审批、机构的信用评级与信息披露、监督担保机构 对中央补贴的使用、协调本地区的中小企业征信信息共享等。除此以外，目标监管还要关 注融资担保市场的整体风险与稳定问题，以及融资担保业务活动创新与持续发展的关系。 通过实施目标监管，确保融资担保市场的功能更加突出、更加成熟、更加有效。 2、进一步加大激励监管。中小企业融资担保业具有较强的正外部性，理论上统称为融 资担