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1、环境民事公诉适格原告的实践考察与立法选择环境民事公诉适格原告的实践考察与立法选择摘要：环境民事公诉是维护环境公共利益的一种司法救济形式。目前我国并无具体的环境民事公诉的规定，而环境问题的紧迫性和重要性使各地检察机关和环保行政机关开始进行环境民事公诉的探索。这些探索获得了一定的社会效果，但也遇到很多问题，而这些问题如果不能得到很好的梳理和解决，很可能会使环境民事公诉陷入困境。解决这些问题的核心是通过立法明确环境民事公诉的适格原告和诉权行使条件。检察机关、环保行政机关都具有提起环境民事公诉的诉讼资格，但考虑到我国司法权、行政权配置的状况和环境司法的要求，两者在诉权行使的顺位和要求上是有区别的。关键
2、词:环境民事公诉，适格原告，检察机关，环保行政机关一、问题的提出环境民事公诉是指国家特设机关以国家名义对环境污染者或破坏者提起的排除危害之诉或损害赔偿之诉。环境民事公诉是环境公益诉讼的一种表现形式。我国的环境问题已相当严重，环境公共利益日益受侵蚀。环境保护是国家的应有职责，这决定了国家对环境损害行为应当采取包括行政、司法在内的广泛手段。在司法领域，国家的立场应当是，为保护国家、社会公共利益，不管是否会有公众参与环境的保护，都有代表社会公共利益的国家特定机关能够采取诉讼行动。因此，环境民事公诉的存在是环境公共利益的基本保障，是环境诉讼体系的组成部分。在 2012 年前，我国并无明确的环境民事公诉
3、的规定。2012 年新通过的民事诉讼法修正案规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼，为环境民事公诉提供了一定的法律依据，但该条款只是一条总括性的规定，对于环境民事公诉的适格原告及诉权行使缺乏具体的规定。而环境问题的紧迫性和重要性使各地已经进行环境民事公诉的探索。由于法律缺乏对环境民事公诉具体制度的明确规定，各地的实践明显不一致，如有的是检察机关提起，有的是政府机关提起，在依据上，有的是对环境保护法、民事诉讼法等法律的解释，有的是出台地方法规和司法政策等等。那么，谁才应是环境民事公诉的适格原告？他们在诉权行使上是否有顺位之
4、分？我们的环境民事公诉制度立法应选择一个什么样的立法路径和内容？为此，我们有必要对各地实践进行考察，廓清环境民事公诉中适格原告的迷雾，从而确定一个符合我国环境保护要求和诉讼规律的制度安排。二、检察机关提起环境民事公诉的实践考察（一）态势在环境保护领域，检察机关是我国较早开始环境民事公诉实践的国家机关。进入 21 世纪以来，从 2003 年山东乐陵市人民检察院诉某化工厂环境污染案开端，检察机关提起环境民事公诉的案件已达 10 余件，其数量远远超过其他主体提起的环境公益诉讼。目前，在我国，检察机关提起环境民事公诉呈现出这样的状态：1分布地区广。检察机关提起环境民事公诉已不再是单兵突进，我国东、中、
5、西部地区都有检察机关提起环境民事公诉的实践，如东部地区有 2008 年广州市海珠区检察院诉某洗衣厂环境污染案、2009 年无锡市锡山区人民检察院诉李某等盗伐林木案、2009 年广州市番禺区检察院诉某皮革厂环境污染案、2010 年广州市番禺区检察院诉某五金厂水域污染案；中部地区有 2008 年湖南望城县人民检察院诉某水泥厂振动、噪音和大气污染案，2008 年江西省新余市人民检察院诉李某水污染案，2009 年江西星子县检察院诉某石材厂案；西部有 2003 年四川阆中人民检察院诉某骨粉厂环境污染案、2004 年四川资阳市雁江区人民检察院诉多家石材厂环境污染案、2008 年贵阳市人民检察院诉熊某水污染
6、案等。2.提起主体层级限于基层和市级检察院。从目前提起环境民事公诉的检察机关来看，主要是基层检察院，也有少数市级检察院如贵阳市人民检察院，省级检察院和最高人民检察院还没有相关实践。这表明检察机关提起环境民事公诉在检察系统内仍属于试点范畴，还不具有系统性和规范性。3起诉名义不一致。检察机关提起环境民事公诉的名义在实践中也不一致。有的是以原告名义起诉，如 2010 年广州市番禺区检察院诉某五金厂水域污染案，其理论支持是，在检察机关提起的公益诉讼中，由于检察机关的起诉行为能够引起诉讼的发生和诉讼程序的开始，检察机关与通常民事行政诉讼中的原告一样，居于原告的诉讼法律地位。有的是以公益诉讼人的名义起诉，
7、如云南昆明市检察机关的实践，其理论支持是，在检察机关提起的公益诉讼中，检察机关是公益权利的代表，其诉讼目的在于维护社会的公共利益。有的是以公诉人的名义起诉，如四川资阳市的实践，其理论支持是，在检察机关提起的公益诉讼中，检察机关居于公诉人的法律地位，与其提起的刑事诉讼，并没有实质上的区别。14诉讼请求多样。在各地检察机关的实践中，其诉讼请求是不一样的。云南、贵州、广州等地检察机关的诉讼请求包括停止环境侵害和赔偿环境经济损失，四川、湖南等地检察机关的诉讼请求除了要求停止环境侵害外，在损害赔偿方面则是要求污染者对受害者进行赔偿，而非对环境损害本身的赔偿。5起诉法律依据不同。在诉讼依据方面，除了云南、
8、贵州贵阳、江苏无锡出台了专门的文件提供支持外，其他各地均是依赖对宪法、环境保护法、人民检察院组织法的扩张解释作为法律依据支撑。2在上述三地，2008 年 9 月无锡市中级法院和市检察院联合发布了关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定,2009 年 10 月贵阳市人大常委会通过了贵阳市促进生态文明建设条例,2009 年 5 月云南省召开了全省法院环境保护审判庭建设及环境保护案件审理工作座谈会，讨论通过了全省法院环境保护审判建设及环境保护案件审理工作座谈会纪要，2010 年 12 月昆明市中级人民法院与昆明市检察院联合制定了关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见（试行）。这些文件都明确检察机关
9、可以提起环境民事公益诉讼。（二）问题从目前环境公诉的理论和实践来看，检察机关提起环境民事公诉获得了理论上的较大支持和实践上的较大成功，3但也遇到很多问题，而这些问题如果不能得到很好地梳理和解决，很可能会使环境民事公诉陷入困境。1法律依据不明，起诉资格受到质疑。从目前的实践来看，检察机关提起环境民事公诉的法律依据主要体现在两个方面，一是宪法、环境保护法和人民检察院组织法；二是地方立法和规范性文件。但从法律的角度看，没有任何法律明确检察机关可以提起环境民事公诉。宪法、人民检察院组织法虽然规定了检察机关是国家的法律监督机关，行使检察权，但法律明确规定的有关诉权的检察权能主要体现为刑事领域的起诉权、民
10、行领域的抗诉权，并没有对民事领域的公益诉讼资格授权。环境保护法虽然规定了，一切单位和个人有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告，但也未对检察机关的诉讼资格授权。在地方立法方面，目前明确授权的只有贵阳市的促进生态文明建设条例，但这种授权属于检察权权能的扩大，地方立法机关对司法权作出规定，是有违法理和立法法的。至于江苏、云南等地通过当地法院、检察院的规范性文件甚至内部文件来明确检察机关提起环境民事公诉的诉讼资格，则明显缺乏法律上的正当性。即使在新的民事诉讼法通过后，其诉讼资格也还缺乏明示。2存在角色冲突，有违程序公正。检察机关提起环境民事公诉，在目前的司法体制下，由于检察机关拥有多重身份和
11、角色，这样的制度安排可能非但不能实现权力扩张的目的，反倒导致检察机关角色的混乱和冲突，损害程序公正的基本价值。首先，检察机关作为诉讼发动者和法律监督者的权能存在冲突。只要是对簿公堂，就有输有赢，也就是说，检察机关作为原告有可能败诉。但同时，检察机关作为法律监督者，又具有抗诉权，它自己败诉，它到底是提出上诉还是抗诉呢？它自己提出抗诉，可以吗？另外，在环境民事公诉中，如果对方当事人提出反诉，那检察机关又处于何种地位呢？如果禁止对方当事人反诉，则显然限制了被告的权利。如果允许反诉，则检察机关处于被告地位，又有违其司法机关的定位。其次，检察机关的双重角色损害民事诉讼“平等武装”原则。检察机关提起诉讼兼
12、具法律监督者的身份，就决定了其享有一般原告所不享有的一些诉讼权利，如检查权、调卷权、否决权、调查取证权、列席合议庭和审委会会议权，而被告方就不可能完全享有这些权利。这样，“平等武装原则”就被破坏了。4再次，检察机关的法律监督者身份，可能影响法院的中立裁判。在诉讼过程中，检察机关作为原告的身份会因其法律监督者身份而极易异化为审判权人的监督者身份。原被告地位不平等和原告身份的异化，不仅容易引发个案裁判的不公正，而且也易影响法院作为中立第三方的地位和立场。5况且，在环境民事公诉的实践中，多地均建立了检察机关与法院、环保机关的联动机制，这无疑又会影响法院的中立性。最后，在实践中，很多检察机关提起的环境
13、民事公诉的案件，检察机关都是以代表受害者的名义出现，这又涉嫌妨害受害者的处分权。63专业技能、人员配置不足，影响诉讼效益。环境民事公诉涉及到对环境保护中污染因果关系的认定、生态损害的范围与程度等专业问题的判断，也涉及到对环境污染、生态破坏证据收取的专门性方法和技术性手段，这就要求检察官具有较高的环保专业素质。但目前的情况是，不仅检察官环保方面的素质还需提高，而且现有的检察官人员有限，如果由检察机关负责环境民事公诉，则可能导致诉讼效率的低下，影响到环境公共利益的实现。三、行政机关提起环境民事公诉的实践考察（一）态势目前，尝试提起环境民事公诉的行政机关有三类：地方政府、环保主管部门、其他环保职能部
14、门。1地方政府。进入 21 世纪以来，由地方政府发动的环境损害赔偿诉讼有两起。2001 年 1 月，陕西省丹凤县政府对导致 2000 年“929”特大氰化钠泄漏丹江案的污染者提起环境污染损害赔偿诉讼，2001 年 8 月，陕西省商洛地区中级人民法院判决污染者赔偿丹凤县政府因环境污染所受损失 865.63 万元。2010 年 10 月，广东省信宜市人民政府起诉信宜紫金和宝源矿业公司，要求他们赔偿因其所属信宜市钱排镇银岩锡矿高旗岭尾矿库溃坝而导致的人员伤亡和财产损失 1950万元，目前信宜市人民法院已受理。可以看出，地方政府提起环境民事公诉的状态是：（1）数量相当少。目前地方政府并没有提起环境民事
15、公诉的积极性，十年之间只有两起。而且信宜市政府还是迫于无奈。7（2）诉讼请求主要是赔偿损失，但在损失的定性上有分野。丹凤县政府的请求集中于抢险费用、生态恢复和环境治理费用，而信宜市政府的请求则集中于人员伤亡和财产损失。（3）在诉讼利益上都主张环境公共利益的维护，但对环境公共利益的理解有分野。丹凤县政府是针对生态环境损害而涉及的环境公共利益受损提起诉讼，而信宜市政府则是代表受到人身损害和财产损害的受害人提起诉讼。2环保主管部门。由环境保护主管部门提起环境民事公诉的案件，目前只有两起。一是 1999 年的珠海市环保局诉中国船舶燃料供应福建有限公司（以下称福建公司）和台州东海海运有限公司（以下称台州
16、公司）海洋污染赔偿案。1999 年 3 月 24 H 福建公司所属的“闽燃供2”轮与台州公司所属的“东海 209”轮在珠江口水域发生碰撞。碰撞使“闽燃供 2”轮船体破裂，该轮所载重油泄漏，造成珠海市部分水域及海岸污染。污染发生后，珠海市环保局以船舶重油泄漏造成海域污染，珠海市海洋生态环境和资源受到严重破坏为由提起诉讼，要求福建公司和台州公司承担为恢复环境原貌而需投入费用、清污费用和评估费用。一是 2010 年的昆明市环保局诉三农公司、羊甫公司污染损害赔偿案，这也是云南环境公益诉讼第一案。昆明市环保局认为，两公司未获环境主管部门行政许可，擅自实施生猪养殖小区项目建设和运营，随意向周边环境排放养殖污水，该行为已损害了环境公共利益。应当立即停止对环境的侵害，赔偿环境治理费用、专项应急环境监测费和污染治理成本评估费用。从目前的情况来看，由环保主管部门代表环境公共利益来提起环境民事公诉还处于萌芽阶段，环保机关对此还相当谨慎。但法院对此基本上持肯定态度，都以环保机关为合适的环境公共利
