社会资源分配的公平与正义

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1、社会资源分配的公平与正义 林万亿(台湾大学社会工作学系教授)我国近几年内经历了过去数十年来未曾有过的政治经济转变，一是经济的成长趋于迟缓， 二是政党轮替。前者带给台湾社会的震撼，不亚于后者。 1986-7 年的政党政治形成与解 严，加上 1990 年代的国会全面改选与总统直选，使台湾的政治民主化获得巩固，已预告了 政党轮替的可能性，只是时间迟早罢了。相形之下，近几年来我国经济成长率的下降，失 业率的攀升，以及平均家户可支配所得的下滑，这对享有三十几年的高成长与低失业率， 甚至，经历过两次石油危机，一次东亚金融危机，都不曾受到重大创伤的国内经济来说， 是难以接受的。通常，在资本主义社会里，经济繁

2、荣的时期，除非所得分配极度不均，否 则资源分配的议题很难引起共鸣；反之，在经济不景气的时期，如果所得分配也恶化，资 源分配的议题就成为影响社会稳定，以及政府统治的合法性的关键。据此，社会资源分配 的议题更显得重要。 当前社会资源分配的主要问题 首先，家户所得分配不均恶化。 我国的所得分配以五分位差来计算，从 1960 年代中期的 5.25 倍，逐年下降到 1980 最低的 4.17 倍，此后，逐年回升到 2000 年的 5.55 倍。到 2001 年更高达 6.39 倍，可以预见的 2002 年的情形应更严重。所得不均恶化的主因是最低所得家户组的平均所得从 1999 年的 317,001 元，

3、逐年下降到 2001 年的 279,404 元；反之，最高所得家户组的所得，持续上升 中，并未受到不景气的影响。如此一来一往，当然会使所得不均恶化。以 2001 年的数字为 例，这些低所得家户的每人每月可支配所得平均才 11,584 元，已逼近当年的国家最低生活 费用标准(台北市 12,977 元，高雄市 9,814 元，台湾省 8,276 元)。 由于，我国的最低生活费用标准是依主计处所公布之最近一年平均每人消费支出的百分之 六十计算，其标准偏低，再加上有工作能力而未就业者也被自动计入有所得，因此，大部 分的低所得家户都不能列入低收入户，但是，如果低所得家户组的平均所得持续下降，而 最低生活

4、费用标准继续上扬，以 2003 年的最低生活费用标准为例，台北市 13,313 元，高 雄市 9,712 元，台湾省 8,426 元,，将会有更多的低所得家户会掉入低收入户(贫民)名单中， 届时，我国的低收入人口就不再只是区区的 0.73%了。证诸其他工业先进国家的经验，全 球化与知识经济时代来临，将同步带动所得分配的恶化，我们的社会似乎也不例外。 其次，区域间的不正义。 住在城市的居民，一定希望都市生活有林荫大道、花团锦簇、交通顺畅、消防安全、治安 良好、购物便利、环境整洁、教育优越、福利一流、文化提升，其实，住在非都市的居民 何尝没有这样的期待。然而，台湾经历了三十年的经济发展与政治民主，

5、并没有像欧洲工 业民主国家一样，将城市与乡村的生活水准拉齐。离开台北城之后，仿佛进入另一个世界， 有人形容就像从美国进入墨西哥般，虽然，差距没那么大，但描绘倒有几分神似。过去乡 村城市化、家庭即工厂的结果，使乡镇有的尽是水泥铺面的田埂，货柜箱型的住宅，不通 的排水沟，规划不周的道路，以及充斥的著铁皮屋工厂。 不明究里的人可能会认为非都会区的地方官员无能，的确是有无能、无知的是官员与民代， 但是，制度设计的不良，才是最根本的问题所在。台北市一年超过 1,500 亿的预算，用在 260 余万人，272 平方公里的土地上；高雄市一年超过 650 亿经费，用在 150 余万人，154 平方公里的土地上

6、；而相对于台北县一年只有 660 亿预算，要照顾 360 万人，2, 052 平方 公里的土地，建设的差距已不言而喻。不只如此，同样是地方政府，但是院辖市的编制大、 位阶高，随便一个院辖市的局长，职等就比得上台北县的县长，使得县市政府人力不足， 也留不住好人才，建设怎么会好？影响资源分配不均的原因， 影响当前我国资源分配不均的主要原因有财富缩水、失业、税制、制度结构等因素。 首先，低经济成长率时代来临。 1997 年的亚洲金融危机的打击，各国经济成长率大幅下滑，甚至引发社会动荡不安。接着， 1999 年的南投集集大地震所造成的严重伤亡与损害，国际高科技产业的萎缩，2001 年 911 恐怖攻击

7、事件的后遗症，以及近十年来，中国大陆生产取代的影响，吸纳来自包括台湾在 内的世界各国的投资，导致台湾的经济节节下滑。经济成长率从 1980 年代平均的 8.2%， 以及 1990 年代平均的 6.4%，下滑到 2000 年的 5.9%，2001 年的负成长 2.2%，到了去年 (2002)才又上升到 3.54%，行政院主计处预估今年(2003)的经济成长率为 3.68%。 我们很难从短期的资料中论定我国已进入低成长的阶段，但是从历史长程的经验中，却不 得不承认我们已进入经济发展的低度成长阶段。就如同大多数工业先进国家，在二次大战 后的的 60 年代到第一次石油危机之前，GNP 成长率都能维持在

8、 4.8%左右，从 1973 年到 1990 年间，成长率才下滑到 2.5%不到的低度成长。即使是成长率最高的日本，在 1973 年 以前的高达 9%的成长率，也不复存在而掉落到 1980 年代的 4%上下。近五年来，欧洲联 盟的平均经济成长率维持在 2 %左右，日本情况更差。也就是说每一个曾经有过高成长率 的经济体，会因所得提高、物价上涨、工资上升、环境保护，以及社会安全的需求，而使 生产成本升高，竞争力自然不若低工资、低成本的国家。台湾因曾经以低生产成本，高竞 争力而崛起于东亚，如今已是一个相对成熟的经济体，无法再靠低廉的劳动成本来换取高 的成长率，低成长将是个常态，人们应渐渐接受它。 其

9、次，平均每人国民生产毛额迟缓成长。因着低成长率，平均每人国民生产毛额也在近几 年有迟缓成长的迹象，1992 年是 10,502 美元,，1997 年是 13,592 美元，之后，又下滑回 2002 年的 12,900 美元，比 1996 年的水准稍低些。随着国民生产毛额的下降，平均家户可 支配所得也从 2000 年的新台币 891,445 元，下滑到 2001 年的年的 868,651 元。家庭荷包 缩水量虽不多，但这却是几十年来头一次，对国民的心理所造成恐惧自不在话下。 第三，失业率节节上升。我国的失业率从 1970 年代以降，除了 1980 年代初第二次石油危 机后有五年爬升到 2%以上外

10、，都维持在 2%以下，直到 1996 年起，失业率才又向上攀升到 2.6% ，从此一路攀升到 2002 年的年的 5.17%。虽然，我国的失业率比大部分欧美工业国 家都低，但是，高于韩国(2.8%)、新加坡(4.8)，与日本(5.3%)相近，对国人的压力也是可想 而知的，尤其，失业者中以 15 到 24 岁的年轻人的比率最高(11.91%)，这对人力资本的投 资是一大警讯。 第四，地方政府的财政困难 以九十年度为例，台湾省各县市政府的自有财源平均只有 52%，最高的桃园县是 75.32%， 最低的南投县只有 17.7%，因此，须大量依赖中央政府的补助，这也正是中央政府扮演资 源重分配的角色的时

11、机。依财政收支划分法，中央政府将统筹分配税款的 29.16% (484.19 亿) 分配给台北市，11.47% (190.27 亿) 分给高雄市，41.83% (693.78 亿) 分配给人口占全国 81.5%的台湾省各县市，以台北县为例，人口占全国 16.1%，却只分配到 2.88% (47.7 亿)。 加上各种专案补助之后，还是有很多县市连经常收支都无法平衡，如桃园县、云林县、高 雄县、台北县、台南市、及宜兰县。政府都举债度日来维持经常支出了，那有余力来解决 恶化的所得分配不均问题？ 最后，赋税不公。 我国的租税负担占 GNP 的比率是工业国家中最低的，以 2001 年为例，只有 12.9

12、%，且逐 年下降，远不及 OECD 国家的 27.6%，也比新加坡(14.9%)、韩国(18% ) 都低。税率低不打 紧，政府又不断以赋税减免来刺激景气，单单促进产业升级条例的税捐减免一项，一年 (2001) 就免掉 653 亿，占当年税收的 5.16%。低赋税使得政府必须采取降低公共服务支出，或借贷来平衡政府财政。降低公共支出的代价是生活品质差、教育素质低落、投资环境不 良、资源分配不均，这是任何民主国家的政府所不敢轻易尝试的，一不小心就出现合法性 的危机。因此，只好靠借债一途，政府未偿还债务到 2001 年就已高达 3 兆 2 百多亿。欠债 越多，如果经济不能很快复苏，又不愿加税，只好牺牲

13、公共支出。很不幸的是，越是景气 低迷、失业率越高，社会福利的需求也越高，政府若以紧缩支出来因应，负面效果必然产 生。 贫穷与所得分配不均的后果 所得降低与分配不均对于低所得家户的生计、教育、健康、社会参与、家庭关系等都有不 利的影响，对整体社会的经济成长、社会团结、政治稳定、治安也是负面的。就目前有的 资料分析如下： 首先，家庭的消费能力不足。 以民国九十年为例，家庭消费支出平均每月 15,314 元，仅较前一年增加 0.4%，但是所得五 等分中较低的三等分家户的消费支出均减少，其中又以最低所得组家户的减幅达 6.4%最高。 消费不足直接反映在人力资本累积的薄弱上，最低所得组在某些生活必需设备

14、的拥有率偏 低，例如行动电话 39.8%, 录放影机 18.0%、 汽车 17.0%、 报纸 16.3%、 家用电脑 12.8 %、书刊杂志 2.1%等，都远比最高所得组分别的 97.2%、 66.0%、 82.7%、 60.1%、 82.0%、31.9%低很多。这些设备的有无对知识累积、社会参与都有重大影响。 其次，低所得家户储蓄率低。 虽然，2001 年我国的储蓄率仍然高达 23.95%，略低于前一年的 25.44%，但是，低所得家 户的储蓄能力几近于零，最低所得组家户的每人每月消费支出是 11,771 元，高于平均收入 187 元，也就是说该年这些人是入不敷出的，自然就没有储蓄的可能性。

15、反之，最高所得 组家户每人每月有 12,365 元的剩余可储蓄，占月均所得的 38.2%。没有储蓄能力，对家庭 的经济安全、教育、健康、社会关系、儿童与老人照顾，以及家庭稳定都非常不利。 第三，教育剥夺。 贫穷导致儿童的学习准备不足，学业成就低。家庭贫穷使儿童进入学前教育的比率偏低， 甚至，营养午餐都负担不起，至于，进才艺班、补习班的机会更少，直接影响到多元入学 的机会。依教育部的统计，九十学年度的国民中小学平均中辍率是 3.3%，高于前两年的 2.0%与 3.0%，总计有 9,464 位中辍生，国中生更高达 8.5%。而其中单亲家庭占 39.6%，原 住民占 10.4%，都超出应有的比率，目

16、前我国的单亲家庭率不到 7%，原住民的国民中小学 生也只占总学生数的 2.4%，显然，经济扮演非常重要的因素。这些经济的弱势者在教育机 会上的不利，将限制其向上流动的机会。 第四，犯罪率升高。 经济不景气对治安肯定是不利的。以刑案发生率为例，2001 年是每十万人 2196.6 件比前 一年增加 219.9 件，其中遭到恐吓、勒赎、伤害、妨害自由等人身伤害者，十万人中有 158.5 件，高于前一年 135.4 件。除非受到查报率的影响，否则，与经济有关的治安问题已凸显。兼顾成长与分配的因应策略 如果现在就要国人放弃追求过去那种繁荣的景致的念头，有些残忍，但是，此时若还掩饰 低成长时代已来临的事实，那更是不负责任。国人必需理解我们已走过经济发展的颠峰， 过去，我们曾因超高的经济成长率被歌颂而雀跃，现在，我们应以一种成熟的心情来迎接 它的缓慢成长。在此，经济低度成长的时候，让我们一起共体时艰，度过难关。怎么做呢？首先，稳住失业者的家庭。 这些被劳动市场排除的人们有 48% (24.8 万人)因歇业或业务紧缩所致，其余的是初入社会找不到工作的年轻人，或是不满意现有工作，或是临时工作结束者