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1、 村支书挪用土地征用补偿费用行为性质浅析村支书挪用土地征用补偿费用行为性质浅析【摘要】随着国家各项惠农政策的实施，农村经济迅速发展，新农村建设空前活跃，城镇化进程的脚步日益加快，农村土地拆迁的规模、资金也日益膨大，这些领域也逐渐成为诱发村官腐败的温床。然而，对于村官挪用土地征用补偿费用的行为性质在实践中还存在着较大的分歧，笔者针对此类分歧，集中对村支书挪用土地征用补偿费用行为从犯罪构成的角度进行了分析。【关键词】村支书；挪用；公款；农村近几年，国家对农村基础设施建设的投入不断加大，城市化进程逐步推进，城市规模不断扩大，对于土地的需求也逐渐延伸到农村。农村涌现出各类土地开发，蓬勃兴起各种园区建设
2、。部分农村，尤其是城市近郊的土地被大量征用，相应的各种建设资金、土地补偿金、安置补偿等费用也随之而来， “村官”职务犯罪也与日俱增。如武汉某基层院，2004 年受理群众举报“村官”涉嫌职务犯罪线索 3 件，初查后立案 1 件；2005 年受理 5 件，初查后立案 2 件；2006 年受理 9件，初查后立案 2 件；2007 年元至 6 月受理线索 8 件，初查后立案 2 件。2005 年至 2007，该院所查处的 15 件“村官”涉嫌职务犯罪案，有 14 件是村支部书记所为，占到了总数的 93.3%。又如杭州萧山区衙前镇明华村总支书记陈关生利用管理该村财务和原料市场的职务便利，自 2001 年
3、 4 月到 2004 年 7 月间，先后 8 次挪用土地征用补偿款，少则几十万，多则几百万，进行盈利活动及购买房屋，共计挪用公款 4170 万元，其中先后 8 次挪用土地征用款，共计 3900 万元。村支书，作为中国新农村建设的“领头雁” 、 “排头兵” ，何以频频与以权谋私、贪污腐化这种字眼“紧密联系”在一起。农村土地一旦被征用，农民一定程度上就失去了赖以生存的基础，这些土地补偿资金对于农民来说可谓是“口粮钱” 、 “活命钱” 。这种挪用土地征用补偿费用的行为，主观恶性大，行为性质恶劣，社会危害性严重，当然应该严惩，但就是在这个问题上，由于立法的不完善，对于村支书挪用土地征用补偿费用的行为性
4、质产生了严重的分歧，是否构成犯罪，构成何罪，可谓莫衷一是：第一种意见：不构成挪用公款罪。村支书并非“依照法律”产生的人员，而是依据党章选举产生，不符合国家工作人员的法律界定，因此，村支书不能成为挪用公款罪的犯罪主体。第二种意见：村支书挪用土地征用补偿费用，达到法定数额就构成了挪用公款罪，其主要依据是 2000 年 4 月 29 日九届全国人民代表大会常务委员会通过的关于中华人民共和国刑法第九十三条第二款的解释 ，该解释中明确规定：村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作时，属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”：“土地征用补偿费用的管理”属于其中明列的行
5、政管理事项，村民委员会等村基层组织人员从事该公务时，利用职务上的便利，挪用公款构成犯罪的，适用刑法第三百八十四条挪用公款罪的规定。甚至有学者建议取消解释中的列举款项，明确规定：村民委员会等村基层组织人员利用职务上便利，挪用公共财物的，以挪用公款罪论处。第三种意见：村支书挪用土地征用补偿费用的行为处于不同阶段，其行为性质不同，构成的罪名也不同，这主要取决于不同阶段，其主体特性及挪用对象的性质发生了质的变化，因此不能一概而论。笔者赞同第三种意见，理由如下：一、主体方面挪用公款罪的犯罪构成要件之一，即必须是国家工作人员。理论界和实务界对于国家工作人员的本质特征的界定存在着分歧：“身份说”和“公务说”
6、 。 “身份说”主张以国家干部的身份作为判断标准，建国以来，我国始终以是否是国家干部来划分人的身份，国家干部无论其公务性如何转换，只要人事管理关系不变，就仍保留干部身份。干部身份具有很强的稳定性，因此，以“国家干部”身份来判断是否为国家工作人员便于司法实践的认定。“公务说”则强调从事公务是国家工作人员的本质特征，行为人是否是国家工作人员，应以其是否从事公务来界定，无论行为人是否具有国家工作人员身份，只要是依法从事公务者，即应视为国家工作人员。笔者赞同“公务说” 。首先，从合法性的角度，刑法当中所称国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员；国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国
7、家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。刑法第 93 条有四处提到了公务，立法机关没有用是否具有国家干部身份来界定国家工作人员，并且对于国家工作人员的界定主要立足于“从事公务” ，因此“公务说”与刑法关于国家工作人员界定的立法精神较吻合。其次，从合理性的角度，随着各项体制改革的日益推进， “身份说”显得越来越与现实脱节，聘任制大行其道，人事制度的变革已逐渐打破了身份的界限，并且人的身份会不断发生变化， “身份说”会导致刑法适用的多变性，不利于法律适用的统一，造成司法实践中的罪责刑不相适应的局面。
8、因此是否从事公务是界定国家工作人员的根本尺度和核心要素，但同时必须指出：“公务”应该有着严格的限定，仅限于国家公务，即国家在政治、经济、军事、文教、卫生、体育、科技等各个领域中实施的组织、领导、监督、管理等活动，强调以国家利益为中心，运用国家权力管理社会，为国家利益服务，具有国家权力性、职能性和管理性的特点。村支书原则上并不属于国家工作人员，其负责的事务大多数属于村级公务、集体公务，并不具备国家权力性、国家职能性的特点，也并没有以国家利益为中心，运用国家权力管理社会，为国家利益服务，但是一旦执行了国家公务就可能成为国家工作人员，这一点在关于刑法第九十三条第二款的解释中也得到了印证：村民委员会等
9、村基层组织人员协助人民政府从事土地征用补偿费用的管理属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员” 。至于第一种意见中提到的， “村支书并非依照法律产生的人员，而是依据党章选举产生，不符合国家工作人员的法律界定，因此，村支书不能成为挪用公款罪的犯罪主体” ，这种观点是不能成立的。依据刑法的立法精神，核心落脚点在于是否从事公务，在兜底的款项中指出的是“以及其他依照法律从事公务的人员” ，并不是指“依照法律产生的人员” ；且根据村民委员会组织法的规定，中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利
10、。法律赋予了村支书参与农村基层事务的权利，现实中很多地方村级政务就是由村支书说了算。再者， “村民委员会等村基层组织”应当包含农村基层党组织，村支书属于农村基层党组织成员之一，理所当然地属于村基层组织人员，其在执行国家公务的过程中也可以成为挪用公款罪的犯罪主体。二、客观方面土地管理法第四十七条规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。 土地管理法实施条例第二十六条对此进行了细化规定：土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，
11、安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。根据上述规定，土地征用补偿费用应当包括这三项，但是否由此可以得出， “村支书挪用土地征用补偿费用，达到法定数额就构成了挪用公款罪”的结论，这显然有失偏颇。村支书构成挪用公款罪的前提条件必须是国家工作人员，即其只有在执行国家公务时才可能构成挪用公款罪，而“土地征用补偿费用的管理”是有着严格的内涵限定的，必须是在土地征用补偿费用处置前或土地征用补偿费用处置期间，协助政府进行相关费用的分配、发
12、放等管理活动时，如有挪用土地征用补偿费用的行为，则可以界定为挪用公款罪。因为此时就其身份来说，村支书已是“依照法律从事公务的国家工作人员” ，并且是协助政府运用国家权力，履行国家职能，进行国家管理，其行为的本质就是在执行国家公务。反之，一旦土地征用补偿费用处置完毕，国家公务也随之执行完毕。依照土地管理法及其实施细则的规定，相关费用主要流向两个渠道：其一是村级财政，成为该村的集体财产；其二是村民个人手中，成为公民私人合法财产。当土地征用补偿费用已经处置完毕时，所有权已经发生了转移，相应，协助政府执行公务的行为也实施完毕，此时对相关费用的处理不再具有“国家公务性” ，因此，村支书也就不能成为“依照
13、法律从事公务的国家工作人员” ，一旦不具备此主体资格，其行为也不能依照挪用公款罪定罪量刑，而只可能构成挪用资金罪。因此在客观方面，判断村支书挪用土地征用补偿费用的行为性质主要取决于其执行的是“国家公务”还是直接行使民主权利，实行村民自治，自我管理，自我约束的“集体公务” 。就本质而言“集体公务”属于村民的自治范畴，并不以国家利益为中心，同时也并非行使国家权力，处理国家事务，自然也不符合挪用公款罪的客观方面的要件。需要特别强调的是如果挪用属于本应发放给村民的资金，因各种原因暂时存在村级账户上，或者暂由村级组织保管的，如果对此项资金进行了挪用则应该被界定为挪用公款罪。因为该笔资金并不属于村集体财产
14、，其所有权属于各村民；相关费用的处置行为并没有实施完毕，此时的代管、暂存或保管等管理行为仍然属于协助政府从事的行政管理行为，即在执行国家公务，而不属于“自治事务”或执行“集体公务” 。在协助政府执行公务的过程中，村支书具备了国家工作人员的身份，因此应按挪用公款罪定罪量刑。文中第二种意见将村支书挪用土地征用补偿费用行为，达到法定数额，一律界定为挪用公款罪，属于一刀切，一方面不符合罪行法定原则；另一方面导致村级基层组织成员的权力和责任不对等。如一律界定为挪用公款罪，则是在变相扩充国家工作人员的范围，实际上，村支书原则上并不属于国家工作人员，享受不到国家工作人员的权力和待遇，这种一刀切的模式显然有失
15、公平。三、客体方面村支书挪用土地征用补偿费用的行为发生在不同的阶段，其行为性质有着质的区别，行为所侵犯的客体也有着本质的区别。在土地征用补偿费用处置前或土地征用补偿费用处置期间，协助政府进行相关费用的分配、发放等管理活动时，因处置的财产都属于公共财产，如有挪用行为，此时的行为既侵犯了国家工作人员的职务廉洁性，又侵犯了公共财产的占有使用收益权，符合挪用公款罪的客体要件，应界定为挪用公款罪。同理，如挪用暂由本村代管的安置补助费和地上附着物和青苗的补偿费，因此时的费用并没有发放到村民手中，所有权并没有发生转移，其仍然属于公共财产，一旦挪用该费用，则同样会侵犯国家工作人员的职务廉洁性和公共财产的占有使
16、用收益权，因此仍应按照挪用公款罪定罪量刑。反之，在土地征用补偿费用完全处置完毕后，土地补偿费已经发放到村，村集体按规定提留后，属于村集体财产，土地征用补偿款的性质已经发生了质的变化，此时的处置并不属于执行国家公务，因此此时的挪用并没有侵犯国家工作人员的职务廉洁性，不符合挪用公款罪的客体要件。安置补助费和地上附着物和青苗的补偿费因已经发放到村民手中，已演变为公民私人所有的财产，也就不存在挪用可能了。四、结语如今，随着中央各项惠农力度进一步加大，在市场化和城镇化的转型进程中，城乡一体化步伐会逐渐加快，农村土地的附加值会日益凸显，村官们尤其是一把手能够支配的公共资源与过去已经不可同日而语。实践中，农村基层组织人员实际上成为了行政体系的末梢，承担着大量的政府行政工作，这些工作政策性强，涉及面广，且与基层群众的现实利益密切相关。尤其在土地征用、安置补偿、工程建设中，由于村务公开、村级财务管理等制度的执行不力，挪用土
