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1、 环境公共政策与环境法的关系环境公共政策与环境法的关系关键词：环境公共政策 环境法 一致性 相悖性 发展方向环境问题产生的原因之一是人类活动对自然的破坏超过了自然界的自净能力。为实现可持续发展，我国在制定环境公共政策和法律上实现了较大的突破。随着法律数量的增多，环境问题呈现了“负发展趋势” ，并愈演愈烈。社会转型时期，环境公共政策应成为促进社会发展与环境保护并重的基本政策，体现公平与效率。环境公共政策的含义及其与环境法的一致性、相悖性环境公共政策是国家公共政策的一个方面，属于上层建筑范畴，决定于国家的经济基础。公共政策是政府、政治团体以及其他公共部门社会成员或者公共部门自身的限制规则或引导措施
2、，是一种权威性的价值分配方案，任何一项具体政策都涉及其相关群体的利益（刘超，2009） 。环境公共政策是指公共权力机关对社会的环境公共利益和经济公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中，依据人与环境和谐发展的目标，经由政治过程所选择和制定的开发利用自然资源、保护改善环境的行为准则（俞树毅，2007） 。环境法律是环境公共政策的体现，法理学上认为“政策和法律在阶级本质、经济基础、指导思想、基本原则、社会目标等根本方面是高度一致的” （别涛，2005） 。相对于环境保护法律制度比较健全的国家而言，我国的环境公共政策和环境法两者之间的关系比较“生硬” 。美国、日本以及韩国等国家环境公共政策与环境法
3、并没有明显的区分，环境法中包含了环境公共政策，美国的国家环境政策法 、韩国制定的环境政策基本法 ，使环境公共政策与环境法在环境保护上充分发挥纲领性作用，环境法本身就是其公共政策的一种体现。而我国的环境公共政策与环境法既有一致性也有相悖性。环境公共政策与环境法的一致性。我国环境公共政策与环境法在阶级本质、经济基础、指导思想、基本原则、社会目标等方面是一致的。环境公共政策与环境法都体现了社会主义公有制与初级阶段的特点。环境公共政策与环境法的相悖性。我国环境公共政策的集中体现为以人为本，建立社会主义和谐社会，促进经济、社会与环境可持续发展。而环境法在人的全面发展上略显苍白。法律原则与指导思想与环境公
4、共政策存在相悖性。环境法与环境公共政策的相悖性分析环境法与环境公共政策相悖之处主要表现在以下方面：（一）生态补偿机制未建立生态补偿机制是环境正义的体现，也是经济社会发展到一定阶段保护环境的必然选择。国外的与生态补偿概念更为接近的是“环境服务付费” （paypayment for environmental services，pes） ，是指根据生态服务功能的价值量向环境保护和生态建设者支付费用，以激发他们保护环境和进行生态建设的积极性（孔凡斌，2010） 。而我国目前仍未建立相关制度，仅在个别地区开展了试点工作，环境法与环境公共政策脱节。一方面，经济的发展伴随着不容忽视的环境问题；另一方面，经
5、济发展的成果过于集中，分配明显不均。资源的开发与消耗并没有给资源输出地带来相应的经济回报与环境治理成本。伴随着各方基于公平原则与可持续发展战略的呼声，生态补偿机制亟须建立。总体来看，我国生态补偿机制在补偿主体的确定、补偿标准、资金来源以及监管措施等方面，都尚未成熟。（二）环境权未正式列入法律环境权是随着社会发展，公民法制观念与法律意识提高的必然产物。权利的发展是社会进步的体现，随着环境问题日益严重，环境权的提出是保护环境与维护公民合法权利的必然趋势。环境损害过程相对其他侵权而言比较复杂，往往通过一定的媒介。因此环境损害不仅仅侵害了法定的人身权，也直接侵犯了人类的阳光权、宁静权、清水权、清洁空气
6、权、通风权、眺望权和自然景观权等环境人格权益（吕忠梅，2005） ，即环境损害的范围远远超过了法定公民的人身权。以法定的人身权为诉由进行权利救济，受到了诸多限制，如诉讼时效等。人身权等权利保护的最长时效为 20 年，即超过 20 年丧失了胜诉权，无法启动司法程序救济。环境权的缺失阻碍了人、社会与环境的全面发展，使环境法与环境公共政策脱节。（三）环境侵权责任构成要件未定2010 年 7 月 1 日起开始施行的中华人民共和国侵权责任法中规定“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任” 。而民法通则规定：“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任” 。国内学者
7、对环境侵权责任构成要件争论较多，主要争论为是否抛弃“行为的违法性” 。环境法的发展方向（一）由经济发展为中心向经济、社会与环境和谐发展转变环境保护是经济发展的基础，经济发展为环境保护提供物质基础，二者相互统一。环境法应该突出经济发展与环境保护的一致性，既避免狭隘的“环保主义” ，又避免单纯的“经济发展强调论”。生态补偿机制与环境侵权责任构成要件“二要素说”是环境正义的体现。在强调经济发展对环境保护造成不利影响的同时，又注重实现地区、个人之间的公平。从国内资源利用、环境问题与经济发展的现状来看，地区差异性较大。如维护丹江口水源的环境就要限制当地资源的开发与工业的发展，当地经济发展受到限制后，而当
8、地水资源的享用者并不局限于当地人，因此应该得到一定的补偿。生态保护属公共产品，政府作为提供公共产品的主体，自然成为生态补偿机制的责任主体。根据公共产品理论，这种生态服务应由全体受益者购买，或由其代表政府购买，政府购买的资金由公共财政支出。但是政府作为责任主体，并不意味着是付费主体，根据“谁受益谁补偿”的生态补偿原则，生态服务功能受益者都应对生态功能提供者付费，可以是政府，也可以是个体、企业或者区域。根据外部性理论，公共产品在其供给和消费的过程中会产生外部性，这是生态补偿需要解决的核心问题如何来补偿以及如何确定补偿标准。综上分析，相关机制亟须建立，和谐社会应建立在发展的基础上，相关补偿机制的缺失
9、使地区差异性增大，增加了经济发展的不稳定性。所以，建立健全相关法律是环境公共政策的基本要求。（二）由末端治理模式向预防为主转变1.环境影响评价制度。我国在 2002 年通过了环境影响评价法，首次以立法的形式确立了该项制度，并从 2003 年 9 月 1 日起开始施行。虽然我国的环评制度经过多年的实践，由不成熟发展到较为成熟，形成了较为完善的环境评价体系，但环境影响评价制度的环评范围较窄，停留在规划和建设项目的评价上，同时执行力仍需加强。环境影响评价制度是预防为主原则的集中体现。但环境影响评价制度的执行力度不够，在利益博弈下，环境影响评价制度在环境保护上力量微薄。多数项目在环境影响评价前已经建设
10、，换言之，环境影响评价与建设项目同时进行。造成了环境影响评价制度“可有可无”的尴尬局面，这也是环境法与环境公共政策脱节的原因之一。在实际工作中，环境职能部门应加大对企业和单位的环评检查力度，对环评处罚决定的执行情况进行督察，纠正责任人在执行过程中的错误行为，对于典型案例予以曝光，发挥环保机关的威慑力，使环评工作深入贯彻执行。2.环境公益诉讼制度。环境公益诉讼是指社会成员，包括公民、企事业单位、社会团体、固定的国家机关，依据法律的特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境的公共利益不受损害，针对有关民事主体或者行政机关而向法院提起的诉讼制度。目前我国环境公益诉讼制度尚未建立，环
11、境公益诉讼以公益保护为基本特点，要求提起诉讼的主体范围扩大，也是公众参与原则的体现。从我国环境法整体立法情况来看，实体法数量多，而程序法多依靠民事诉讼法等。环境侵权相对于其他民事侵权具有特殊性，民事诉讼程序并不完全适用环境侵权。现行民事诉讼法第一百零八条规定的起诉条件是：“原告与本案有直接利害关系的公民、法人或其他组织” ，即提起民事诉讼的条件之一是原告与本案有直接的利害关系；这样，只有公民、法人或其他组织因自己的民事权利受到行政行为的侵犯或者与其他人发生民事权益争议才能以原告的资格向人民法院提起诉讼，排除了其他人或组织为他人利益或公共利益提起诉讼的可能性。环境公益诉讼的提起诉由范围较大，一般
12、侵权只能在具体权利被侵害后才能提起诉讼，环境公益诉讼制度则要求在有环境侵权的可能之时即可提起环境公益诉讼。一旦司法程序介入，执行力相对而言较大，可以弥补环境影响评价制度执行力不足的缺点。环境影响评价制度与环境公益诉讼是环境公共政策的制度体现，应予以建立健全。3.公众参与原则。公众参与原则存在问题，使得公众参与困难重重，举步维艰。我国环境保护法中的公众参与原则的立法一直未得到修改和完善，导致公众参与原则只具有抽象的思想上的指导作用，没有具体的可检查的约束力。我国现行环境保护法没有明确规定公民的环境知情权和环境诉讼权，未建立环境公益诉讼制度，使公民无法有效参与到环境保护中。公众参与原则是环境公共政
13、策的直接体现，完善公众参与原则对公共政策的落实至关重要。（三）由高度集中管理的模式向市场调节与宏观调控相结合转变从经济学角度来看，资源配置是环境问题产生的原因。我国立法上规定各种资源属于国家所有或集体所有，对资源的管理采用政府统一管理的模式，忽视了市场经济在资源配置上的作用。对于关系国民经济命脉的资源在国家统一管理的基础上，应遵循市场规律，运用供需原理，发挥市场作用。建立健全环境税、排污权转让制度。环境税是 20 世纪末才在国际税收学界兴起的概念，至今没有一个被广泛统一接受的定义。它是将环境污染和生态破坏的社会成本内化到生产成本和市场价格中去，再通过市场机制来分配环境资源的一种手段。环境税从理
14、论上来说具有可行性，但实际操作难度较大。完善环境税可以弥补排污权转让存在的不足。排污权转让可以控制社会总排放量，但为了确定合理的社会总排放量，政府需要确定一个污染边际社会成本等于污染边际削减成本时的污染物排放量。同时，政府仍然需要对污染企业加以控制和管理，以保证他们排放的污染物没有超过政府规定的排污量。这在技术上和管理上的难度较大，执行成本也会大于环境税的执行成本。综上所述，将环境税、排污权转让等政策相互配合，通过宏观调控，将不同调控手段有机配合使用。运用经济杠杆调节资源的分配，排污者在进行污染物排放时，不得不考虑成本问题，促使排污者为减轻生产成本而提高生产技术减少污染。环境税则成为生态补偿资
15、金的部分固定来源，确保生态补偿制度的顺利实施。综上所述，环境法与环境政策在环境保护上应该相互结合，既保证法律的稳定性又为环境突发状况提供政策依据。环境问题关系经济、社会与人的稳定发展，在环境保护与经济发展的关系上，应综合考虑，平衡发展。环境保护不需要法律法规数量的增多，而是政策与法律的有机结合、执行力的提高、法制的健全。参考文献：1.刘超.环境法律与环境政策的抵牾与交融j.现代法学，2009（1）2.俞树毅.试论我国环境保护法的修改以环境公共政策为视角j.兰州大学学报（社会科学版） ，2007（11）3.别涛.关于环境保护法的修改方向j.载于可持续发展与中国环境法治.科学出版社，20054.孔凡斌.生态补偿机制国际研究进展及中国政策选择j.中国地质大学学报（社会科学版） ，2010（3）5.吕忠梅，刘超.资源分配悲剧性选择中的环境权j.河北法学，2009（1）6.吕忠梅.沟通与协调之途论公民环境权的民法保护m.中国人民大学出版社，2005
