论国债政策的运用

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1、论国债政策的运用论国债政策的运用论国债政策的运用近年，国民经济既面临国际经济衰退的影响，又遭受国内有效需求不足的拖累，经济虽未走出低谷，但仍保持了较快的增长速度，这无疑是中央运用积极财政政策和稳健货币政策宏观调控的结果，其中，财政政策的作用又是主导的，而财政政策又主要体现在国债政策上。我国从 1998 年开始，至 2001 年四年财政（中央）总赤字包括国债利息赤字，分别为 1681.89，2425.21，2598.21，2598.1 亿元，赤字占 GDP 的比率由 1997 年的 1.5%提高到目前的 3%左右。每年国债存量增长率即每年国债发行上年国债余额，最高的 1998 年高达 71%，2

2、001 年国债增速仍高达 37%.中央财政的直接债务迅速增长，国债余额由 1997 年的 5508.9 亿元增加到 2001 年的 16672.1 亿元，国债负担率相应由 7.4%上升到 17.4%.可见， “九五”期间尤其是近几年，国债无论是存量还是流量、绝对量还是相对量，较前有快速又大幅度的增长。对此，学术界有迥然不同的观点，有的认为国债规模尚小，主张国债和财政赤字规模扩大仍可承受，有的认为我国国债规模偏大，国债的财政依存度和国债偿债率已逾国际标准警戒线，潜在政府债务危机。其实，人们过多地在国债规模上纠缠，而忽略了国债政策的关键性问题即国债资金的使用问题。一、国债政策运用的现实必要性长期以

3、来，我国财政收支坚守“收支平衡、略有节余”的信条，以既无外债，亦无内债作为优越性自我炫耀。自二十世纪八十年代始，理论上有了大的转变，实践上开始主动地运用国债。1994 年以前，国债发行量仍然控制较紧，递增平稳，而 1994 年以后国债发行量快速增长，时至今日，国债规模已逾 16000 亿元。为此，有人对继续运用国债政策产生了疑惑。那么，现实条件下究竟是否应继续运用国债呢？1、经济学理论的启示一国政府年度预算支出超过收入就有财政赤字，而赤字弥补方式不外乎两种：一是向中央银行透支，其结果是中央银行增发货币，货币供给量增加引致通货膨胀，这一般不可取；另一是发行国债，国债发行既可弥补财政赤字，又可避免

4、通货膨胀。经济学家凯恩斯认为，外债是真正的债务，而内债不同于外债。国家是公众的集合，政府向公众借债，到期偿债归根到底来自向公众课税，实际上是自己偿还“自己欠自己的债” 。如果一个社会已实现了充分就业，在储蓄 S 既定的条件下，根据 S=I+（G-T） ，政府因 GT 的举债支出，就会存在政府支出的挤出效应，也就是政府开支 G 挤占私人投资 I.如果一个社会存在较多的闲置资源，尚未实现充分就业，则政府的举债支出，扩大了有效需求，并通过乘数作用带来国民收入成倍增加，经济增长率提高，同时财源扩大，税基拓展，政府财税收入也增加，结果是实际赤字小于预算赤字。2、他国的实证说明各国国情不同，经济发展水平不

5、同，政府财政目的不同，所以，在财政政策运用上各有其特殊性，但政府在财政政策运用上也有其普遍性。发达资本主义国家，在八十年代经济步入“滞胀”的困境，而美国进入九十年代，一改过去“滞胀”颓势，进入“低通胀、低失业、高增长”的历史最好时期，被喻为“新经济” ，这很大程度上得益于成功地运用了国债政策。从二十世纪八十年代始，里根政府采取了以债务支撑的减税增支政策，这一政策使美国国债规模逐年攀升，到 1983 年美国联邦政府未偿还的债务已达 13819 亿美元，如果以每张票面值为 1000 美元，摞在一起其高度达到近 100 英里，此后，国债规模进一步扩大，1995 年美国国债余额约为 3.6 万亿美元之

6、巨。据统计，联邦债务余额占 GDP 的比率由七十年代的 27.4%上升到九十年代初的 47.8%，这曾一度引起经济人士的担忧，但美国的债务危机并没有爆发，进入九十年代，国债政策的积极效应逐步显现，经济增长速度加快，较高的实际经济增长率带来了政府税收的增加，九十年代中后期赤字逐步减少，终于在 1998 年结束了 19年的连续赤字后，首次出现了年度财政盈余达 195 亿美元。日本经济却与美国不同，进入九十年代，一直低迷不振，到 1998 年上半年进入 25 年来最严重的衰退期。日本政府自 1990 年泡沫经济破灭后，一直运用扩张性货币政策和紧缩性财政政策，利率低得近乎于零，而财政方面坚守“不发行赤

7、字性国债” “不减税” “压缩公共投资”“逐年减少财政赤字” ，这不但没有扭转经济，反而更趋衰退，终于至 1997 年底，被迫改变政策取向，放弃“不减税” “不发行赤字国债”的政策，采取一系列扩张财政的措施。3、我国近年实践的检验1997 年前，国民经济实现“软着陆” ，经济降速是主动调控的结果，1997 年后，速度下滑出乎预料。为扭转国民经济跌势，扩大国内有效需求，我们采取了连续八次降息的扩张货币政策，但收效甚微，转而运用扩张性财政政策为主的调控政策。1998 年下半年增发 1000 亿元长期国债，用于基础设施建设，1999 年在年初预算安排 500 亿元国债资金的基础上又增发 600 亿元

8、国债，两年通过财政向银行发行 2100 亿元长期国债，带动 4200 多亿元银行贷款和自筹资金，用于增加基础设施投资，共建设 5100 多个项目，建设总规模达 2.2 万亿元，已建成的主要有：加固大江大河大湖堤防近 6100 公里，新增公路通车里程 1.2 万公里，其中高速公路 3358 公里，增加铁路新线 1423 公里，复线 643 公里，建设和改造农村电网高低压线路 90 万公里，建成仓容 250 亿公斤的国家粮食储备库。增发国债，扩大投资，对拉动经济增长率的贡献明显，据测算，国债资金拉动经济增长，1998 年为 1.51 个百分点，1999 年为 1.96 个百分点，2000 年为 1

9、.65 个百分点，2001 年为 1.66 个百分点。4、现实经济发展的需要2002 年，我国经济有了转机，宏观面逐步向好，但短期内完全走出低谷还不可能，因此，还需继续运用扩张性宏观调控政策。由于利率已降至近 20 年来的最低位，基本上无下调空间，货币政策处在低效区域，所以积极财政政策仍是首选。因受财政收入的硬约束，要增加政府购买和转移支付力度有限，以国债资金为基础的公共工程投资仍非常必要。公共工程投资一般投资量大、投资周期长，在建设过程中必须有后续资金保证，否则，工期延长甚至工程下马，结果是投资见效后延甚至前功尽弃。在私人投资不足的情形下，如果不能用公共工程投资去弥补，则经济进一步衰退，在加

10、速原理作用下，投资会进一步减少，如此循环，会使经济陷入萧条泥潭。因此，在今后几年国债规模还有必要适度扩大。二、国债政策运用的现实可能性学术界有不少的人认为我国国债规模已过于宠大，有产生债务危机的危险，不赞成继续运用国债政策，对此，我不敢苟同，我国现阶段，国债政策运用不但有必要性，而且也有现实可能性。1、国债负担率较低国债负担率是指一国国债占其国内生产总值的比重，是衡量一国国民经济对国债承受能力的常用指标。我国国债负担率 2001 年只有 17.4%，比发达国家低许多，如美国 1997 年为 62.1%，日本 1996年为 97.3%，英国 1997 年为 52.7%，德国 1997 年 62.

11、2%，法国 1997年为 57.5%，加拿大 1992 年为 53.3%，西班牙 1997 年为 69.3%，荷兰 1997 年为 73.4%，瑞典 1997 年为 75.9%，瑞士 1997 年为51.9%，甚至意大利 1997 年高达 122.9%，比利时 1997 年高达 125.1%.欧洲经济与货币联盟将入围国家财政赤字占 GDP 比率不超过 3%、国债余额占 GDP 不超过 60%的标准视为国债负担率安全控制线。相形之下，我国国债规模尚小，还有扩大的空间。2、居民应债能力较强我国作为一个发展中国家，居民人均国民收入虽不高，远低于西方发达国家，按理居民应债能力弱，但东方人的消费观念和行

12、为与西方人差异较大，尽管收入不高，可平均储蓄倾向和边际储蓄倾向却很高，哪怕是名义利率很低甚至实际利率为负的时候，居民储蓄也不减少。近年我国名义利率连续八次下调并开征利息税，而居民储蓄存款余额仍然增加，已达八万亿元之巨，这笔庞大的购买力，也就是国债的潜在需求。居民个人的应债能力，自 1990 年以来，虽呈下降之趋势，但居民应债能力仍很强。我国近年国债当年发行量占居民储蓄余额的比重并不高，1997 年为 5.35%，1998 年也只有7.29%.3、金融机构超额准备金较多近年，由于市场有效需求不足，企业产销率降低，平均利润率下降，一方面企业贷款需求不足，另一方面银行等金融机构向企业融资的风险进一步

13、加大，金融机构“惜贷”倾向强化，结果是金融机构贷款对利率下调几乎无弹性。再加之，国家禁止银行进行股票等风险投资，因此，银行剩余资金只好存入中央银行，造成超额准备金过多。如果政府向商业银行等金融机构发行国债，既可筹集建设资金，分流超额准备金，又不会产生挤出效应。4、市场利率低，国债筹资成本下降我国现阶段的市场利率，已降至近 20 年来的最低水平，国债利率也随之下降，这降低了国债筹资成本，减轻了财政偿付债息的负担。5、生产要素供给充裕，要素价格相对较低我国商品市场包括消费资料和生产资料，已由卖方市场转为买方市场，供给充裕，价格水平较低。据统计，商品供过于求的比例，1999 年上半年为 72.1%，

14、下半年为 80%；2000 年上半年为 78.36%，下半年为 79.64%.另据全国第三次工业普查资料，中国大部分工业生产能力已处于严重闲置状态，在 94 种主要工业产品中，生产能力利用率在 60%以上的只有 59 种，利用率在 50%以下的有 18 种，占20%，中国工业生产能力的综合利用率大约只有 50%，远低于一般市场经济国家。这为国债资金投资提供了物资准备，也降低了公共工程投资的成本，并且国债资金投资增加也不会引发通货膨胀。论国债政策的运用(2)由此可见，我国现阶段不但有发行国债的现实空间，而且也是国债政策运用的最佳时期。当然，我并不主张国债规模的无限扩张。因为，我国现实国债依存度确

15、实偏高。我国中央财政国债依存度从1994 年起连续超过 50%，1998 年甚至高达 71.1%，高于国际经验控制线 25%-30%的标准一倍以上，如果加上其它最终要政府承担的隐性债务，债务总规模可能在 4-5 万亿元以上，按 1998 年 GDP 总值约8 万亿元计，总体债务负担率已在 50%以上，按世界银行的估计，我国国家债务总量占 GDP 的比重则在 75%-100%之间。因此，这不得不引起我们的警觉，审慎对待和运用国债政策，发挥其积极作用，防范其潜在风险。三、国债政策运用的关键为促进经济增长和发展，要运用国债政策，但中央财政国债依存度过高，制约了国债政策的运用。为降低国债依存度，有人认

16、为关键是提高财政收入占 GDP 比重，其理由是八十年代以来，我国财政规模占经济总规模的数量呈不断下降之势，财政收入占 GDP 的比重 1978 年为 31.2%，1980 年降为 25.7%，1984 年为 22.9%，而九十年代除 1990 年为 15.8%外，其余年份均在 15%以下，可以设想，如果我国财政收入占国民生产总值的比重仍维持在原来 20%多甚至 30%的水平，则现行国债数量相对财政而言就会显得小得多，国债依存度也就会降下来。我认为我国现阶段财政收入占 GDP 的比重并不低，这存在一个衡量口径问题，如果把财政收入仅仅理解为税收收入，这为小口径的宏观税负；如果把财政收入理解为政府通过各种途径所获收入，包括预算内收入、预算外收入、制度外收入、社会保障基金收入等，则为大口径的宏观税负。据 1995 年测算，小口径宏观税负为 10%，确实偏低，而大口径的宏观税负为 25%，明显偏高。近几年，我国税收收入增长率并不是下降，而且有较快增长。据有关资料，1997 年前，我国税收收入增长率一直低于 GDP 的增长率，即税收弹性系数小于 1，1990-1996 年间平均为 0.61，然