农民负担、农村公共品供给与农村基层制度外财政

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1、农民负担、农村公共品供给与农村基层制度外财政农民负担、农村公共品供给与农村基层制度外财政农民负担、农村公共品供给与农村基层制度外财政农民负担、农村公共品供给与农村基层制度外财政 2008-12-20 15:11:15内容提要农村基层制度外财政的膨胀内生于目前农村公共品稀缺的现实，然而，这并不必然导致农民负担的“加重” 。事实上，农民负担只不过是农村基层政府与农民博弈的结果，问题的关键在于确认并界定公共资源筹集制度的合法性及与农村公共品的区别，从而维护公共资源筹集制度的公正。 摘 要 题农村金融与投资关 键 词农民负担/农村公共品/制度外财政 正 文20 世纪 80 年代中后期以来，随着城乡差距

2、拉大，中国农村的减负呼声与政府收效甚微的减负努力似乎形成一个怪圈，这场被媒体形容为猫与老鼠的游戏，由于极大的耗费当局的政治资源和可能引起的不良政治后果而被视为一个十分棘手的问题。因而，至今农民负担过重问题仍然是所有有关中国农村经济问题讨论的重点。这一问题至少包括以下几层涵义：农民负担的根源何在？农民负担与农民负担过重如何界定？何为负担过重，何为负担适度？以及适度负担何以可能？本文拟对此进行探讨。一、农村公共品的供给与农村基层制度外财政生成一个不争的背景是自改革开放以来中国农村经济和社会在一个较西方发达国家短得多的时间内获得超常规的发展。农民的收入水平明显提高，随着市场经济的推进，在私人品需求被

3、逐步满足之后，农民对公共品需求便不断地增大起来。不仅是绝对值的增加，相对比重也逐步提高。而且，由于公共品具有大于 1 的收入弹性（斯蒂格利茨，1999） ，收入水平的提高也就意味着公共品需求增长率要高于传统公共收入（税收或其它）增长率。由此便凸显出公共收入比重缩小与公共品需求扩大的矛盾。造成公共品稀缺的另一个原因是公共品区别于私人品的“非排斥性” （nonexcudability）和“非竞争性” （nonrivalness）的特点或者说产权模糊的属性使公共品无法像私人品那样通过市场进行有效配置，而更多的时候只能采取由政府直接提供的办法来实现。就处理外部效应来看，个体的边际成本与社会边际成本不一

4、致（mcmci，in）而导致市场机制效率下降也要求政府出面处理。可以图示如下，图中横轴度量公共品的需求量或供给量，纵轴表示的价值。mcp 、vp分别表示公共品对于个人的边际成本和边际价值，qp表示该公共品的私人均衡。vs表示社会边际价值，从社会角度分析，该公共品最优供应量是 qs ，政府承担公共品部分成本的效果是将边际成本曲线由 mcp降低到 mcb或更低，使得私人满足程度提高到qb或恰好等于社会所要求的最优水平（见下图） 。附图一般来讲，公共品的提供应附合效率原则和受益原则，由于不同区域的居民对不同的公共品存在着不同的偏好，对于经济社会发展方式具有多样性的选择，地方政府可以较好地掌握各种信息

5、，因而地方政府的决策程序一般能较实际地反映当地居民偏好和需求。所以通常认为合理的农村公共品供给主体，应该是农村基层政府。严格地讲，农村基层政府供给公共品的公共支出资金应该只有一种来源，即现行财政管理体制下的农村基层财政（包括预算内财政和预算外财政） 。而事实上，农村基层政府还有一种筹措公共资金的途径制度外财政。农村基层制度外财政是指存在于现实经济中的、未能以“预算内资金”或“预算外资金”形式反映出来的、通过非“正常”途径筹集的、确实用于于公共目的的“公共收入” ，即农村基层政府绕开现行财政管理体制以各种形式收集的自筹资金以及由此发生的“公共支出” ， （注：有学者将这种收入称为“非规范收入”

6、（樊纲，1995）或“预算外（off budget）资金” （黄佩毕，1993） ，更适合于概括本文所述农村基层政府收费和摊派资金的概念是“制度外财政收入” ，这一概念的使用得益于孙潭镇、朱钢一项研究（孙漂镇等，1993）的提示。 ）是“额外”供给的公共品成本的分摊制度，是一种准税收制度。农村基层制度外财政产生的渊源可以追溯到 80 年代初启动的、被学界概括为地方政府导向型的经济发展模式。一方面在农村工业化初期，由于农村私人资本的短缺和分散以及农民对风险的厌恶使得民间投资资本积累很困难，所以作为这些地区经济发展突破口和支柱的乡村工业，一开始都是地方政府特别是农村基层政府参与或支持创办的，这种农

7、村基层政府为启动农村经济而导致的扩张性直接投资对传统制度内财政构成巨大压力。另一方面，作为农村社区利益代表者和社区管理者，农村基层政府理所当然地负有提供社区公共品的责任。于是农村基层政府被要求在短期内完成对上级政府乃至中央政府的公共品供给功能的替代。但是，在“农村基层政府由上传下达的中转机构演化为国家经济管理的一个层次和组织地方经济活动的主体”的过程中责任与权利显然是非对称的，上头转嫁的事权远远超过农村基层财政的承受能力，传统的财政管理体制与农村地方经济发展积累的各种矛盾日益加深（注：尽管税制改革后农业税划归为地方税种，但税收立法权仍在中央，农民基层政府无法根据地方农业发展情况和财政增加农业税

8、收取。由于农业税本身积累资金有限，支援农业投资能力弱化，不能满足农村的公共支出需要，事权与财权的非对称性，导致投资非农化倾向。财政分配的缺位使得地方政府把这部分费用向农民转嫁，诱致制度外财政的发生。我们对永嘉县罗东乡所作的一项调查显示，1999 年该乡人均收入的 2320 元，而人均负担的农业税只有 5.85 元，仅占农民收入的0.25。然而，该乡的其他收费项目多达 510 项，总额是农业税的好几倍。与此相关的一个现象是，由于收费行为容易遭到农民反对，农村基层政府就采取“费搭税车”的方式混合征收，模糊了税费界限，客观上造成农民认为国家税收不断加重的不良印象。 ） 。加之在经济增长过程中，由地方

9、性公共品需求增大所排动的地方性财政支出的膨胀，更是难以与传统财政管理体制相容。从而产生了应付这些矛盾的新的财政形式，即农村基层制度外财政。换句话说，农村基层制度外财政是突破传统财政体制资金困境的一项成功的“诱致性制度变迁”案例。是有着深刻经济社会根源的、十分“自然”的现象，是在旧体制已经不再适应新的经济条件和新的经济形势的情况下人们自发地解决公共品供给不足问题的一种处于“草创阶段”的体制创新（樊纲，1995） 。二、农村基层制度外财政与农民负担根据上文分析，农村基层制度外财政基本的功能在于向农村社区提供公共品。不同地区的农村基层政府依据本区域内社会成员对公共品的偏好、需求强度作出决策，弥补公共

10、品供应不足，消除或内化外部效应，最大化社区成员的公共福利水平。然而，现行农村基层公共品供给体制缺陷以及基层管理集团目标异化，农村基层政府行为容易偏离社会成员的偏好甚至严重扭曲，并由此带来农民负担加重。广义的农民负担构成包括：税收、乡统筹村提留、集资、摊派、罚款等，是农民向政府及其部门的直接转移支付。本文论及的农民负担指除税收外的所有“额外”公共品成本的分摊，或者说，是社区内农民对政府制度外公共品的价格支付。如果说税收是政府提供公共品的规范筹资渠道，属于正常财政制度，则制度外财政就是超越正常财政制度统筹的，非规范的自筹自支式的准公共收支制度。在研究农民负担过程中我们必须注意到“农民负担加重”有一

11、定的主观特性。农民负担首先是农民的一种感受。中共十一届三中全会后，推行包产到户的变革，农村负担的主体，逐步由集体转移到农户，农民由集体劳动者到独立经营者的身份变化使得农民对负担的感受变得更直接、更敏感，尤其对货币形式的上缴抵触情绪较大。近期的一项对浙江农村的调查显示，仅有 19.23的农民愿意以现金作为负担方式（孙梅君，1998） 。目前农民现金收入占全部收入比重一般只有 60多，现金支付能力较低，而农村的收费摊派基本上是要求以现金形式支付的，这在农民心理上容易造成负担不断加重的感受。农村基层制度外财政收入构成中比重最大最稳定的部分是乡统筹和村提留。目前争议较大，农民反映较多，认为负担过重的也

12、主要与这项收费有关。尤其在经济不发达地区，制度外财政“税源”较少，主要依赖直接来源于农民家庭可支配收入的乡统筹和村提留。有些地区这部分收入占到当地自筹资金收入的 75左右（程映萱，1991） 。按宪法规定乡级政府权的职能是“领导本乡经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作”与之对应的收费包括：教育附加费、民兵训练费、乡村道路建设费和优抚费。这五项费用是现行政策允许的制度外公共品成本在农村社区成员间的分摊。政策还允许村级组织可以收取公积金、公益金和管理费，分别用于公共设施投资建设、福利事业和行政管理费用。从制度经济学的角度来看，乡统筹和村提留存在有其合理性。根据诺

13、斯的国家理论和中国现实的农村土地制度，政府和集体作为经济利益主体参与农民收入分配是天经地义的。这项农民负担是乡统筹村提留的内在的经济租（economic rent）本质要求乡村两级作为土地集体所有权的代表实现其经济意义的必然结果（张岸元、白文波，2000） 。事实上农民抱怨负担过重并非是对制度外财政体制合理性本身的怀疑，而是对制度非正常运作过程的不满。尽管早在 1991 年的农民负担费用和劳务管理条例中就已明确规定，乡统筹村提留“以乡镇为单位，不能突破农民上年人均纯收入的 5” 。但是各行政部门（包括乡以上政府和职能部门）仍然能够绕开 5的硬性指标，以合法形式明文下达各种收费项目，各种达标摊派

14、集资等（注：如浙江的某些县（区）下文规定收取建设集资费、造地费、耕地占用费、建筑许可证工本费、农改厕押金、超面积罚款等，而且在就学、外出打工、婚姻登记，农业用电等方面也存在较严重的加重农民负担现象。 ） ，这些名目繁多的收费往往是通过行政隶属关系，借助行政的强制力量来实现，具有相当大的随意性和主观性。据农业部统计，1996 年农民承担的收费、集资、罚款等社会负担为 131.2 亿元，人均 14.7 元，比上年增长 14.2;为了真实地反映农民负担的事实，据农业部的另一项对全国百县监测点的调查统计，1996 年农民人均承担社会负担为 46.1 元高于全国统计数字 3 倍。这种超范围统筹多数未能用

15、于农村公共品的提供或造成公共品供给过剩。在监督不足的情况下，这部分公共资源甚至被挥霍浪费、贪污挪用。既便是严格执行“5”标准征收，乡统筹村提留的地区也未能达到使实际征收额随农民上年人均纯收入的变动而变动，从而减轻欠收年份农民负担的效果。目前在提统征收实际操作中负责计算农民上年人均纯收入的是县级统计部门和乡镇农经站。于是许多地方便根据自己的提统总量目标，通过征收公式的逆推，准确“算出”农民上年纯收入，如此征收方式的效率值得怀疑。部分农民感到负担重的另一个原因是负担的分摊方式不合理，在现行农村公共品供给体制下，制度外公共品的成本基本上是在社区内所有成员间平均分摊的，这显然会造成负担不均，就分摊的计

16、提标准而言，无论是 1996 年以前是不超过全乡上年人均纯收入的5的标准。还是从 1997 年起改为以村农民人均纯收入为计提依据，均不符合公平负担原则。在收入水平参差不齐的农民间进行平均公摊的结果是高收入户实际负担低于其人均收入的 5，低收入户的实际负担会高于其人均收入的 5。以目前 0.30.4 之间的农村基尼系数计，有半数的农村人口在平均线下，低收入阶层农民负担较重。就征收对象而言，依前文的分析，制度外征收合法依据是农村基层政府和村集体与农民之间基于土地所有权和使用权的关系而产生的经济租。所以征收对象应该是土地。但是根据公共品收益外在化且非排他的特点，分摊公共品成本的对象则应该是社区内所有农民。也就是说征收的对象应该是“人头” 。也许正是因为这种思维上的混乱导致在实际操作中各地农村征收对象的定位五花八门。有完全向“地头”分摊的、有完全向“人头”分摊的、有将土地与人口结合起来平摊的。考虑到农村中从事农业人口比重相对较高的现状（注：尽管农村中有不少农业人口涌向城市从事其他产业了，但与此相关的一