社会影响债券——社会服务新融资方式

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1、1社会影响债券社会服务的新融资方式2011 年 8 月 26 日，英国政府宣布一项创新计划，通过在英国四个地区试发行社会影 响债券（Social Impact Bond）来为当地的问题家庭提供援助。社会影响债券允许人们投资 社会项目，当项目取得成功受援助的家庭脱离贫困并摆脱对政府的长期依赖时投 资人或慈善家就能够回收资金并获取一定的收益。由此来看，社会影响债券是“大社会” 创新中的一部分，能够创建政府、社区、商业机构和慈善组织之间全新的伙伴关系，并关 注任何需要资源的领域。这种经验对中国社会服务发展及社会管理创新有何启示，值得思 考。 社会影响债券是一项实验性的融资方案，它让拮据的地方政府能够

2、联合私人投资者， 而不需要纳税人承担启动资金。这些计划于 2010 年在英国的彼得伯勒监狱首次执行，它也 被称作绩效支付合同。与多数注重投入的社会集资项目不同，社会效益债券注重收效。 这不同于其他的政府采购社会项目，其亮点在 500 万英镑并非来自财政，而是通过 “社会筹资组织” （Social Finance）从 17 位私人投资者那里筹得。而且，只有 2014 年的重 返率与对照组相比降低了 7.5%，投资者才能收回投资；如果届时重返率降低了不止 7.5%，投资者就能进而根据所降低的比例取得最高可达 13.5%的回报。 纽约是美国第一个尝试该计划的城市。高盛将为降低里克斯岛的青少年重复入狱

3、率项 目提供 960 万美元的贷款，该项目旨在减少再次犯罪后重新入狱的纽约年轻人数量。这一 项目能否成功，将影响到高盛的最终回报。高盛若要收回全部 960 万美元的投资，项目相 关人员的再入狱率必须下降 10%。如果下降比例高于这一目标，高盛将获得更高的回报， 但最高回报额被限定为 210 万美元。纽约的市长亿万富翁迈克尔布隆伯格，非常支持这一 项目，他的慈善团队也十分支持并为之提供了 720 万美元的贷款担保。 英国让空想社会改良家资助它的社会项目，而纽约则将这项任务交给了华尔街的金融 机构高盛公司。部分社会效益债券投资结构中，投资者本金存在风险如果项目失败， 投资者不但拿不到收益，还会损失

4、掉他们投入项目中的本金但是纽约市的社会效益债券 却不同。如果该项目遭遇困难，纽约市长布隆伯格（Michael Bloomberg）个人基金承诺偿 付 960 万投资的大部分。 政府针对社会问题采取预防性措施不是什么新鲜事，对纳税人来说，这些财政“投资” 能否得到相应的“社会回报”是评判政府执政能力的关键。社会服务领域的公益组织鱼龙 混杂， “社会效益资本/公益资本”的管理更是棘手，政府若参与过深，则可能会像中国红 十字基金会那样遭人诟病；政府若仅作一般性的招标采购公益组织的服务，遇到运营不力 的公益组织，财政支出则有可能打了水漂。于是，看似复杂但内部逻辑环环相扣的金融产 品“社会影响债券”应运

5、而生。 这一创想最初在 2007 年由当时在 Ashoka 的 Arthur Wood 先生提出， 2008 年，由在 英国首相顾问组工作的 David Robinson 和 Peter Wheeler 发展成熟。那时的 David 和 Peter 在想，政府是否可以向那些通过预防性干预来节省未来财政开支的项目进行投资。最后， 英国的“青年基金会” （Young Foundation）和“社会筹资组织”一起创造了“社会影响债 券”这一新型金融产品。 奥巴马政府希望将其移植到美国，于是英国“社会筹资组织”向奥巴马政府推荐了 Tracy Palandjian（潘君慧） 。这个祖籍香港的女孩子看似柔

6、弱，在英美公益界却颇为有名， 拥有哈佛 MBA 学位的她，离开麦肯锡后在巴特农（Parthenon Group）的 NGO 部门工作了 11 年之久，曾为多家慈善基金和 NGO 提供管理咨询服务。为了使“社会影响债券”顺利 落地，Tracy 创办了美国的“社会筹资组织” 。在她的努力下， “社会影响债券”被纳入奥2巴马政府的 2012 年预算，允许各州政府机构发行“基于绩效给付的债券” （pay for success bonds） 。预算建议发行 1 亿美元的此类债券，并设立试点项目以检验这个方法的可行性。 “社会影响债券”项目，或者称“为成功付费”项目，起源于英国，是指由私人投资 者凑集并

7、投入资金，用于达到特定目标。从理论上说，这种利润是双方面的，如果实现目 标，政府向投资者返还资金，同时奖励一份利润；如果没有实现目标，政府不作任何返还。 此类项目通常由非营利性组织负责运营，处理花费巨大的社会问题，而投资者也能通过社 会影响债务获得回报。 “可以加速解决社会问题”美国哈佛大学公共政策学教授杰弗里B利布曼去年就“社会影响债券”项目 发表一份报告。他表示，私营机构投入是一条途径，可以加速解决社会问题的进展，尤其 注重改善社会服务项目的效果。而且， “只有在项目发挥作用时，纳税人才需要付账” 。而 非营利金融基金会首席执行官安东尼巴格莱文就“社会影响债券”项目向纽约市提供 咨询，他的

8、解释是，这一机制可以在短期内凑集更多资金，解决更多问题，但政府对解决 社会问题的长期作用值得思考。 沃顿商学院法学和和商业伦理学教授谢乃何（Nien-he Hsieh）指出，社会效益债券的 新意在于创造出一个资本市场来资助社会项目。谢教授指出，这个市场可以为“将社会项 目提升到前所未有的高度”提供宝贵的资金支持。另外，他强调道， “可能政府会另寻出路， 因为市场带来的金融风险已经显现出来。 ” 政府领导人青睐社会效益债券的理由显而易见。一方面，州和地方政府的预算众多 社会项目的主要资金来源面临着很大的压力。州税收走出经济衰退阴影举步维艰，根据 尼尔森洛克菲勒政府研究所（Nelson A. Ro

9、ckefeller Institute of Government）统计，2012 年第一季度州税收总收入，扣除通货膨胀因素后，与 2008 年同期相比还下降了 1.6%。2012 年第一季度州税收总收入实际上也下降了不少，过去 12 个月中，州税收总收 入下降了 1.8%。 社会效益债券不但为社会项目提供了新的资金来源，而且还给政府提供了确保社会项 目投资收到实效的途径。 “政府在那些无业绩证据的社会项目大把撒钱，却对有实际业绩的 项目投资不足， ” 马萨诸塞州剑桥市金融咨询公司第三行业资本合伙公司（Third Sector Capital Partners）首席执行官乔治.欧威豪瑟（Geo

10、rge Overholser）指出。 “这会促使政府对 开支重新评估，将用于那些无用项目的钱转投有实效的项目。 ” 这些基于绩效给付的债券还引发了社会公众对效益投资的兴趣例如，投资营造良好 社会或周边环境的同时，还能产生回报。旧金山的希望咨询公司（Hope Consulting）2010 年 5 月公布的富人调查报告显示，大约 50%受访富人对效益投资感兴趣，大约能影响到 1200 亿美元的潜在市场。 “社会效益投资方面还有更大的社会关注度， ”沃顿商学院管理学 魏格特教授表示。 “如果社会投资持续增长，就必须将其与业绩挂钩。社会效益债券可以让 社会投资者更多的参与其中。 ” 用住房解决无家可

11、归者的医疗问题？ 有时“社会影响债券”针对的某一社会问题的预防性措施往往让人觉得摸不着头脑。 “社会运转有其内在逻辑，预防性措施所产生的社会效益，会通过多层次的渠道影响和改 善某个社会问题” ， “新公益资本” （New Philanthropy Capital）监督部主任 Lucy Heady 说， “社会回报的核心作用是让社会效益投资者针对某种社会问题的解决方法的投资更有 效率，让纳税人对这种解决方法坚定信心。因为社会回报本身就是最坚实的证据” 。 “社会筹资组织”董事总经理 Steve Goldberg 以无家可归者为例讲解道：“风餐露宿 令无家可归者更容易染上生理和心理疾病，他们的医疗

12、费用需要由政府埋单。如果有稳定 的住房，许多传染病和精神病痛就不会找上他们。但现实是，地方政府的财政支出可能更3多的是花在对这个群体的医疗救助上，治标不治本。如果为他们提供清洁舒适的住所，最 后政府就会发现自己其实节省了一大笔医疗救助支出，而这笔支出可能远远高于建设安置 保障房的那笔资金。 “我们会找到学术机构对以上推论进行严谨的论证，而很多非政府组织比如扶助住 房组织 （Corporation for Supportive Housing）也为我们提供了翔实的数据支持。一旦政府 认可了这个推论，我们就寻找安置房领域做得最好的几家公益组织并进行尽职调查，最后 选定一家，与政府和投资者签订多方协

13、议， 由政府发行债券给投资者。如果到了规定年限，社区医院针对无家可归者的救治成本 确实减少到了一定水平，投资者就可以向政府赎回自己的本金并获得一定的年息” 。 目前美国的“社会影响债券”在多个社会领域开展试点：解决无家可归者的住房问题、 帮助老年人在家中独立生活、为获释囚犯重返社会找工作提供帮助、预防青少年犯罪等。 麻省正在为无家可归者的住房项目发放债券，纽约市和巴尔的摩市也都在热心申报，另外， 来自国防部监管的国民警卫队青年挑战计划（National Guard Youth Challenge）亦在申请期 间，以期对青少年进行军事技能训练来预防青少年犯罪。金融创新领域的概念性革命SIBs 不

14、是一种逐利的投资， “我们希望能够将公益领域中的最佳解决方案在资本投 资市场展现出来，只要有这么一群人，他们投资并不是为了达到最大的资金回报，而是为 了达到最大的社会绩效回报，同时又有可能得到一些适度的资金回报，那么 SIBs 无疑就是 最佳投资方案。 ”Tracy 表达了对 SIBs 的信心。目前的试点项目吸引的投资者全部来自基金 会和慈善信托。 “假以时日，待 SIBs 被证明是可以获得年利的政府债券，哪怕是不关心这 个特定的社会问题的个人投资者也会购买这种债券，作为一种保守投资，就像我们现在购 买国债一样” ，Tracy 说道， “我们也在考虑引入某只基金，为投资者设立第一亏损层保护 （

15、first-loss layer protection） ，比如保险或者更复杂的金融结构产品，来为投资者提供一些 基本的资金保障” 。“目前社会影响债券面临的最大难题是即使某一社会项目的成果是可测量的，社会影 响债券还需要提供对照组数据，即没有这项预防性措施会怎样 。英国彼得伯勒监狱项目 是个正面例子，对照组与项目组同时开始，外界条件相同。但其他的项目不会这么幸运， 需要类实验室生成对照数据，在社会领域，这种对照数据的科学性不会总是得到人们的信 服” ，哈佛肯尼迪学院教授 Jeffrey B. Liebman 评论道， “另一方面，这种债券过多的将风险 置于债券发行方和投资者身上，导致政府倾向

16、于签订部分而不是完全基于社会效益的合同， 从而避免过高的风险溢价” 。 公共债券如何能保留更长时间的资金使用权、并且让债券的赎还与项目成效挂钩，在 金融市场中一直是未得到解答的题目；而在公益领域，以往的规则太注重资金使用的程序 而不注重结果，强调结果之后，资金的利用率和项目的成功率反而得到优化。 社会影响债券是金融创新领域一场概念性的革命。可以分两个部分来看，一个是相对 同期的其他债券，利率相对低的、具公益性质的普通债券，另一部分是在这个利率水平之 上叠加其社会效益回报的另类高收益期债券。 “整个社会影响力投资市场预计在 4000 亿- 5000 亿美元以上，社会影响债券是其中的一个板块，估计在十亿到百亿美元之间” ，Tracy 说道， “我们希望它是一块将资本市场引入公益领域的敲门砖” 。“不适用于所有社会问题”不过，也有人士认为， “社会影响债券”项目并不适用于针对所有社会问题，更关4键的问题是：它是否对投资者有吸引力还有待证明。因为投资专业人士可以从记录上注意 到是否真的能有效，只有当它是特别明确的可以赚钱的时候，他们才会愿意投