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1、 预算管理预算管理 案例 24 政府采购XX 市 XX 办公楼改扩建工程采购空调设备项目名称：XX 市 XX 办公楼改扩建工程采购空调设备招标文件编号 ：99016XX 市公安局 XX 公安分局XX 年 X 月 X 日一、 概述采购项目：空调设备采购机关：公安分局采购数量：248 台采购方式：邀请招标招标机构：XX 机电设备招标公司开标日期：1999 年 3 月 3 日投标人数量：3 家中标人数量：2 家合同签订方式：由公安分局与各中标人签订合同鉴于我国政府采购还处于试点阶段，且该采购活动发生在财政部有关政府采购暂行办法颁布之前，总的来看，该项采购活动所采取的采购方式及实施程序基本上是符合中华
2、人民共和国招标投标法 （简称招标投标法 ，下同） 、 政府采购管理暂行办法 （简称暂行办法 ，下同） 、 政府采购招标投标管理暂行办法 （简称招标投标管理暂行办法 ，下同）和政府采购合同监督暂行办法 （简称合同监督暂行办法 ，下同）等法律、规章的有关要求的；政府采购主管机关在采购活动中积极发挥管理和监督职责；在货款支付方式等方面都有所突破。这次采购活动的效果是好的，达到了预期目标。该项采购活动开展较早，与现行有关规定相比，不可避免地存在一些不足之处。二、 政府采购预算（计划）暂行办法第七条关于财政部的职责规定中的第九款明确“编制中央采购机关年度政府采购预算” ，相应的地方财政部门负责编制地方采
3、购机关年度采购预算。采购预算是确定评标价最重要的参考标准，从严格意义上讲，采购预算应是招标的底价，如果采购预算与评标价之间出现了较大的偏离，则说明采购预算在编制过程中对采购活动的有关因素缺乏全面、准确的评估，需要改进预算编制方法。目前，我国的预算编制方法还是粗放型的，缺乏详细、明确的标准，因而采购预算通常是高于评标价的。当前，我国正在进行细化预算的改革尝试，积极推行部门预算。当然细化预算编制有一个过程，在我国预算评估体系还未建立之前，为了提高预算编制的质量，减少采购预算与评标之间的偏差，根据我们现有的认识水平和实践的可行性，在编制采购预算时，可以采取下列方法：第一，询价。通过货比三家确定采购项
4、目的平均价格；第二，积累经验。向招标机构或曾购买国同物品的用户了解其实际购买价格；第三，请行业协会或专家论证。这种方法主要适用于编制大型复杂或新产品项目的预算。就本案例而言，该项采购为专项采购的一部分，采购的预算为 239 万元，实际支付价为 235 万元，表面上看，预算数与合同价比较接近，如果考虑到实际采购数量比原计划增加了 19 台这一调整因素，原预算的核定标准平均 9637 元/台与实际价格 8800 元/台之间还是存在较大的差距。当然，通过量化标准编制采购预算本身就是我国预算编制方法一次重大突破。三、 采购程序1 委托。由最终用户委托专业招标机构组织招标，并办理了“招标委托书” 、 “
5、委托保证金保函” 。点评：（1） “政府采购办公室”是政府采购的管理机构，它的主要职能是从监督、指导的角度去管理政府采购的具体实现，政府采购办公室在本例采购中指导用户委托了有丰富招标经验的专业招标机构“XX 招标公司”组织招标，使得管理与实施相分离，完全符合暂行办法的要求，也使用户的具体要求与利益容易通过招标采购得以实现。（2）委托中介机构组织招标，用委托函及委托保证金的形式将市场化的操作用法律约定的方式确定是必要的。本例“招标委托书”中除“提供必要的文件资料。 ”外应再加上对“招标委托书须知”各条款的承诺的要求，才能更加清楚地明确双方的责任和义务。2为保证招标项目顺利实施，由公安分局、政府采
6、购办公室和 XX 招标公司三方组成了项目工作小组。点评：区政府采购办公室在本例招标活动中，以管理者的身份组织了上述协调机构，起到了沟通用户和招标机构的桥梁作用。通过招标这种竞争手段既维护了最终用户的利益，又达到了政府节约支出的目的。3招标方式采用国内邀请招标形式进行。点评：本例招标货物属于大宗成熟产品的采购，采用较为有限的邀请招标方式进行，从招标效果上看，也达到了一定节约资金的目的，但从所提供的资料上看，原拟订邀请 5家制造供应商参加投标（三家由用户推荐，两家由招标公司推荐） ，但从投标情况看，只有用户推荐的三家参加了投标，从竞争的广泛性、充分性上显然是不足的。4编制标书。点评：本例招标由于委
7、托了专业招标机构，因此标书编制严谨，层次清晰，语言规范。5开标、评标、定标。本例招标，发售标书时间到开标时间的间隔达到文件要求。在“投标邀请”中确定的时间组织了开标大会。五家邀请投标商有三家参加了投标。组织了专家进行了评标，确定了中标商。点评：开标过程在公证处监督下进行，程序严谨、规范，充分体现了招标公司的专业能力。6本例项目评标由区财政局、区公安分局、招标公司和 XX 市产品质量监督检验所有关专家七人组成评标小组。点评：（1）该评标小组组成人数符合要求，且主要由用户代表、技术专家组成，具有权威性和广泛性。评标采用了价格和技术参数对比表进行评议，对于空调这种技术含量较低的产品是完全能够满足要求
8、的，但评标结论中对于某些投标商所投货物的评议仍带有不十分准确的非定性结论。（2）在“评标结论”中“并且 1 匹、15 匹为泰国进口产品，不符合标书要求，也不予采纳”虽然暂行办法明确“采购机关不得采购外国货物、工程和服务” ，但在“投标邀请”和“招标文件技术规格及要求”中应有明确本次招标采购所需货物原产地的要求，如此直接作为否定依据，显然是欠妥的。推进政府采购制度，一方面是增加公共支出的透明度和支付手段的改革，另一方面是使我国政府采购方式逐步与国际惯例接轨，因此在招标这一符合国际惯例的采购手段的应用上，更要加强其规范性，与将要进入的 WTO 有关要求相衔接。（3）在招标技术规格及要求中“如嵌入式
9、没有，请按立柜式报价” ，而在“评标结论”中对供应商提供立柜式空调以“不符合业主房型，故不予以采纳” 。上述的否定不论从招标要求和合同有关法律要求上讲，都欠妥当。招标文件是招标活动中的法定依据，上面提出对供应商的要求，属于正式要约性质的内容，即立柜式空调与嵌入式空调没有约定在房型上要求的差别，除非其他条件不符合招标要求，否则仅用房型不符加以否定，理由不充足，起码属于招标文件技术和供货要求中所提条件表述不准确。7从所提供的材料看，本次招标的评标、定标采用了投标价与询标价相结合的定标方式。点评：本例招标中，既要求投标商按招标文件要求进行了投标报价并公开唱标，又要求在询标中对所投货物的进行了第二次报
10、标，从招标的有关规定上看，与公开开标竞价的要求是不相符合的，如有上述要求，应该在招标文件中注明是否提供优惠折扣。8在合同特殊条款中“3调试：经试运转合格后，交付买方使用，其费用已包括在投标价格之内。 ”点评：房间用空调属于市场较为成熟和价格又较为透明货物，它在投标价格的要求上，最好将设备价与其他服务类价格分开报价，以利于准确的评标。如要求合并报价也应该在“投标要求”中明确这一要求，而仅仅在“合同特殊条款”中提出是不够的。总之，本例招标采购，委托中介机构利用其专业优势使得程序合理、责任义务明确、效果明显。四、 政府采购管理根据暂行办法的规定，财政部门负责政府采购的管理和监督工作，通过管理和监督，
11、使政府采购应当遵循的公开、公平、公正、效益及维护公共利益的原则落到实处。财政部门对政府采购的监督包括内部监督及政府采购机关对采购活动的监督。内部监督的表现方式之一，就是要求将政府采购的管理机关和采购管理机关分离，管理机关不参与和干涉政府采购中的具体商业活动。这一要求与合同法的精神是一致的，即采购机关和供应商属于平等主体，管理机关为监督主体活动的“裁判” 。政府采购管理机关对采购活动的监督，不是全过程参与，而是通过一定的方式抓住重点环节，掌握采购活动的动态和进展。根据现行有关规定，政府采购管理机关监督政府采购活动的主要环节及方式有：1 委托采购代理机构招标投标程序暂行办法第二条规定：“招标人委托
12、政府采购业务代理机构（以下简称代理机构）招标的，招标人应与代理机构签订委托协议，并报同级政府采购管理机关备案。 ”2 招标通告的发布招标投标暂行办法第三条规定：“采用公开招标方式的，招标人（或者代理机构，下同）必须在中国财经报上发布招标公告，同时也可在省级以上政府采购主管机构指定的其他报刊和信息网络上发布。 ”3 开标招标投标暂行办法第二十一条规定：“开标由招标人主持，在公证机关的监督下进行。招标人、所有投标人、评标委员会成员和政府采购管理机关等有关部门的代表参加开标会” 。4 全部废标招标投标暂行办法第二十四条第二款规定：“全部投标报价均超出标的或预算时，评标委员会有权决定全部废标或要求全部
13、投标人重新报价，并报政府采购管理机关备案。 ”5 中标人招标投标暂行办法第二十五条第五款规定：“中标人的情况应报政府采购管理机关备案。 ”6 招标投标情况招标投标暂行办法第二十五条第九款规定：“招标人应当自确定中标人之日起 15天内，向政府采购管理机关提交招标投标情况的书面报告。”7 投标文件保存招标投标暂行办法第二十五条第十款规定：“所有投标文件的正本由招标人妥善保管，政府采购管理机关可随时抽查。 ”合同监督暂行办法对政府采购合同的订立、变更、供应商违约、合同验收、付款以及合同履行后的监督管理都作出了明确规定。其中，第三条规定：“政府采购合同订立后 7 日内，采购机关应当将合同附本报政府采购
14、管理机关备案。 ”第八条第二款规定：“政府采购合同的质量验收，原则上应由第三方负责。 ”第三款规定：“政府采购管理机关不得参加合同履行验收工作。 ”第九条规定：“采购机关依照合同约定需要向供应商付款的，应当向政府采购管理机关报送下列文件，以备审查”8 关于投诉暂行办法第七条（十）规定：“处理中央政府采购中的投诉事项；”第四十一条规定：“政府采购当事人认为自己的合法权益受到损害，可以向财政部门提出书面投诉。财政部门应当在收到投诉书之日起 30 日作出处理。 ”需要特别说明的是，在政府采购管理机关对采购活动进行监督时，通常是实行备案制，而在国际上如世界银行一般是采取审批制。我国实行备案制的主要原因
15、，是考虑到我国的政府采购工作还处于起步阶段，各级政府采购管理机关都缺乏审批的经验。一旦条件成熟，我国很可能也要实行审批制。按上述有关规定来衡量，该项采购活动在政府采购管理方面做了一些有益尝试，同时，还存在一些不足之处，需要改进。在这次采购活动中，货款可由财政部门根据合同金额划拨给采购机关，然后由采购机关向供应商付款。这种拨款方式既符合现行行政、事业单位会计管理体系和国库制度的要求，也强化了货款直接支付在推动政府采购工作方面的力度。政府采购管理工作需要改进之处主要有：1政府采购主管机关的主要职责是管理和监督，不应参与具体的商业活动。该项采购活动为非集中采购机关的采购行为，政府采购主管机关对其监督
16、应通过上述有关规定抓关键环节，不应直接参加项目工作小组或评标委员会的工作。否则供应商对政府采购主管机关管理行为的公正性会提出质疑。另外，政府采购主管机关一旦参加了有关商业活动，如果供应商提出投诉，主管机关作为当事人之一作出处理决定，会影响其权威性。2政府采购主管机关应要求有关采购主体提供备案文件。如招标人应提交的有关招标投标情况的书面报告，再如合同条款中没有明确中标方与买方签订合同后应在规定时间内将合同附本报财政部门等等。通过这些备案文件，管理机关可以全面掌握采购活动的情况，也为管理机关及时处理有关事务如供应商投诉或拨款审核等提供依据。3合同验收应坚持第三方验收方式。该项采购采取由工程监理人员、采购机关基建组人员和中标供应商的技术工程人员组成验收小组，共同组织实施验收，经三方签字认可通过。这种验收方式加强了监督的力度，但当事人参加验收会影响验收结果的客观性和公正性。在目前假冒伪劣产品充斥市场的情况下，应强化验收措施，主要是要
