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1、城镇化难题：钱从何来？城镇化难题：钱从何来？ 卖地模式不应也不能持续发展卖地模式不应也不能持续发展城镇化难题：钱从何来？ 卖地模式不应也不能持续发展2013 年 03 月 02 日 04:20 来源：华夏时报 作者：陈锋 2012 年 9 月，万达集团董事长王健林在美国哈佛大学演讲时表示，在过去 30 年取得经济奇迹的中国将会继续高速发展 15 到 20 年，而主要的推动力是城镇化。两个月之后，国务院副总理李克强在会见世界银行行长金墉时表示，中国未来几十年最大的发展潜力在城镇化。承载着政府换届使命的第十二届全国人大第一次会议即将召开，以此为契机，一场轰轰烈烈的新型城镇化战役即将全面开打。兵马未
2、动，粮草先行。新型城镇化建设所需的庞大资金从何而来？财政投入不足，如何吸引民间资本进入？农民最核心的资源农村集体土地权属如何突破，才能使其像资本一样流动起来一系列与城镇化资金筹措有关的话题，势必成为本次全国关注的焦点。资金纾困关键在解决土地权属在河北石家庄南高营村旧址上，10 多栋高楼已经封顶。据介绍，已竣工高楼分两部分，一部分是开发商对外销售的商品房，一部分是村民的安置房。这是知名地产商恒大集团下属公司与南高营村委会合作的城中村改造。其合作模式是，村委会出土地，恒大出开发资金。“这一合作模式在全国非常普遍。 ”中国建设管理与房地产法研究中心执行主任王才亮对华夏时报记者表示，因为地方政府财力不
3、足，全国很多地方都采取这样的合作方式，村集体不依赖政府，通过盘活土地方式，自主完成旧村改造。不过，这一模式弊端不少。因为土地性质为农村集体用地，开发商要进行房地产开发，需要完成土地属性变更，这需要当地政府的配合，而开发商通常会遇到障碍。另外，村民在合作过程中，往往处于弱势，得到的补偿较低，屡屡引发集体上访等社会问题。更为主要的是，在这类合作中，政府一般会要求开发商承担医院、学校等公共配套及基础设施的建设责任，开发商为了项目而无奈接受。表面上看，建设成本由开发商承担，事实上，最终都会转嫁到其房价上，造成房价高企。王才亮说，广州 50 多个城中村的改造采取的都是这种模式，导致当地房价畸高，如广州天
4、河区的珠江新城商品房价格，每平米竟然高达 10 多万元。“这一做法应予修正。但谈何容易？问题症结在于，政府财力有限。”王才亮表示，据一些专家测算，未来 10 年，中国的城镇化需要40 万亿的资金。如此庞大的资金光靠财政投入显然不可能。中国金融智库研究员杨国英表示，前些年的造城运动，财政投资刺激大，规模扩张快。但事实上，财政资金只是其中较小的一块，主要用于基础设施建设，更多的钱来自卖地收入。“很多人批评土地财政，但我认为，政府卖地行为要一分为二，不能完全否定。 ”杨国英说，过去 20 年中国经济社会全面快速发展，土地收入功不可没。虽然在征地过程中存在强拆、农民补偿低、补偿款被截留等问题，但主导方
5、向是对的。随着法制化建设向前推进，未来非自主性的、强迫性拆迁将不断减少，政府与民争利的状况会得到扭转。他认为，当前最急迫需要解决的，是农村集体用地所有权问题。 “要修改法律，让农民对土地拥有所有权。 ”著名经济学家茅于轼曾多次表示，中国的农民问题之所以难以解决，最重要的原因就是没有抓住根本，即农村土地的所有权。 王才亮也表示，因为农民没有农村集体土地所有权，所以无法享受到市场价的补偿。土地入市后的增值部分大多被开发商和政府获取，这种不公引发了大量的纠纷，应予改变。当前虽然允许土地流转，但仅限于使用权，且不能抵押融资。王才亮表示，有报道指“土地制度改革将向同地同价方向迈进” ，倘如此，农民的土地
6、转让收益将会大幅增加，其购买商品房能力及日常生活消费能力得以提高，这些收入将帮助农民在城镇中创业营生，成为农民市民化的启动资金。而农民土地进入市场，换来工商资金，促进工业化和第三产业的发展，又能解决进入城镇的农民就业问题。受访专家一致认为，解决农民的土地所有权，相当于撬开了城镇化建设资金的大门。一旦农地像商品一样自由流通，中国的城镇化将产生巨大飞跃。银行融资恐推高风险对于这场被认为新一届政府最重要工作的新型城镇化战役，承担重大使命的银行类金融机构早已提前行动。据报道，银监会发文要求银行业机构创新小城镇系列信贷产品，设计符合小城镇建设的金融服务产品，更好地发挥信贷资金对城镇化建设的助力作用。据了
7、解，已有多家银行正在积极筹备与城镇化建设相关的信贷产品，包括基础设施和产业园区建设等相关融资配套。国开行董事长陈元在 2012 年国开行年度工作会上明确表示，今年国开行要将一半以上的新增贷款投向城镇化及配套建设，为实体经济发展提供有效的融资支持。农业银行和交通银行也表示，今年将创新金融服务和融资产品，支持城镇化发展。基本面暖风吹拂。相对于商品房项目贷款难，一些参与城镇化建设的地产商已经感觉到，涉及城镇化建设的贷款审批显得很容易。多则公开报道印证了上述说法：工行江苏分行近日与南京江宁区签约，该行今后两年将提供超过 100 亿元的授信额度，注入江宁的城镇化建设；新疆喀什霍尔果斯经济开发区获得多家银
8、行授信总额达600 亿元，重点支持基础设施建设、新农村建设等领域。“银行类金融机构将在筹措城镇化建设资金外承担重要责任，不过，有关部门应特别重视风险。 ”杨国英表示，他注意到一个现象，各地城市商业银行成为政府搞城镇化的“钱袋子” ，他对此表示担忧。杨国英的担忧来自一则报道：2010 年底才挂牌成立的兰州新区，已累计从兰州银行借贷千余亿元，而截至 2012 年末，兰州银行资产规模才刚刚突破千亿元，为 1000.62 亿元。“城商行作为区域性商业银行，聚焦当地信贷需求，为地方经济发展提供助力，本无可厚非，但并不等于将信贷资源过于向城市开发倾斜，而应严格风控。 ”杨国英建议。事实上，在城商行大股东大
9、都由地方国资掌控的格局之下，城商行的信贷结构，必然过于迁就地方政府主导的城市开发城商行难以摆脱地方行政权力的牵制。2008 年美国爆发次贷危机后，我国推出了大规模的投资刺激措施。在行政主导之下，各地城商行与大型银行一起发放了大量地方融资平台贷款。而 2010 年，国务院发布关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知 ，大型银行大幅收缩地方融资平台贷款，而城商行在地方政府要求下，反而加大了对地方融资平台的贷款，导致不良贷款率大幅攀升。杨国英认为，要改变上述状况，应通过体制改革，放宽对民间资本入股银行的比例限制，甚至允许民资控股，通过股本结构改变运营机制，让城商行摆脱地方政府牵制，改以市场化为
10、导向配置信贷资源。吸引民资的优惠政策有望大量推出“城镇化发展不能靠卖地，我认为资本市场大可利用。 ”经济学家厉以宁表示，大量公用事业，如水、电、气、暖，公共交通、城市环境绿化，所需资金都可从资本市场筹措。而某些发达国家的经验可资借鉴，即设立公共投资基金，吸收金融机构投资者，然后发行债券，向民间集资。中央财经大学研究员宏皓指出，城镇化需要大量投资，而中央和地方政府应尽快在公共服务等领域明确建设标准、降低准入门槛，让更多民间资本和外资进入，形成多元投资主体。湖北省孝感市某乡镇镇长接受本报记者采访时表示，当前乡镇面临的普遍问题是，财税收入只能保障政府基本运行，并无足够的财力搞新型城镇化，民间投资已成
11、为城镇化的主要资金来源，主要投向乡镇的给排水、污水处理、水利建设等项目。据介绍，通行的做法是采取 BT 模式，即由民间资本投资非经营性基础设施建设，政府再以土地或其他方式给予回报，俗称借鸡生蛋。“政府引导，市场化运作，这是我们的做法。 ”该镇长说。杨国英则强调，吸引民间资本参与城镇化建设的前提，是让民间资本能得到合理回报。他表示相信中央部署城镇化工作过程中，将会有一系列政策出台，包括财政补贴、税收减免、信贷担保等措施。在学者们看来，虽然国务院先后出台两个“36 条” ，鼓励民间资本进入电力、电信、铁路、民航、石油等行业和领域，但一直存在“透明天花板”现象，而这一问题有望在全面推进城镇化建设过程
12、中得以突破。原因在于，在保障房建设及其他投资的背景下，地方政府财力吃紧，甚至债台高筑，城镇化无疑为民资提供巨大施展空间。数据显示，因为地方缺钱，2012 年城投债发行量呈现井喷态势，全年累计 6368 亿元，同比增加 380.6 亿元，增幅 148%。高企的债务会压缩地方政府的城镇化融资空间，民间资本将更受倚重，政府可能会放开城镇化中部分基建设施、公共事业的权益，这是民间资本实现突围的重要契机。“财政还得投！应协调中央和地方的税收分成，增加地方财力。 ”王才亮表示，城镇化将农民变成市民，政府需要很多投入，以保障农民进城享受与市民一样的待遇，如社保、教育、医疗等。从这个意义上讲，城镇化是有条件的，包括工业经济和第三产业应发展到一定水平。具体来说，要考虑建成的房子是否好卖、企业是否愿意进驻、市民有无就业机会等。“要水到渠成，不能脱离发展实际搞城镇化。 ”对于全国多地出现的“鬼城”现象，王才亮说，一些地方政府对政绩考虑过多，盲目推动城镇化，结果工业园区招不到商，企业少，无法解决就业问题，市民收入低，房子卖不出去，入住人数稀少， “鬼城”就出现了。
