我国土地用途管制体系浅析

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1、我国土地用途管制体系浅析我国土地用途管制体系浅析摘要：摘要：土地用途管制，是中国借鉴西方国家经验，于九十年代初提出并开始探索实施的一 种管理模式。该管理模式 1998 年写入现行中华人民共和国土地管理法 ，成为中国土地 管理的一项基本制度。其核心思想是：通过编制土地利用总体规划，将土地划分为农用地、 建设用地和未利用地；严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量；对耕地实行特 殊保护。这一制度实施以来，在中国耕地保护、城镇发展、环境保护等诸多方面取得了显 著成效，但实施过程中也遇到一些突出问题，主要是技术支撑体系研究深度不足，影响到 其效能的充分发挥。 关键词关键词：土地利用，用途管制，支撑

2、体系，规律，制度一、引言一、引言土地是一切生产不可缺少且无法代替的生产资料，同时又是土地关系的客体，农业生 产最根本的特点就是经济再生产和自然再生产相结合。要使一切具有自然肥力的土地迅速 转化为经济肥力较高的土地，必须具备先进的物质技术条件。如同任何一门科学一样，土 地利用规划学的产生有其历史的和现实的客观基础。 土地利用是人类最基本的社会经济活动。土地面积有限性和土地需求的增长之间不协 调性就产生了对土地资源合理分配和利用布局的客观必要性，就构成了土地利用规划学的 研究对象。土地利用规划实质上是人类对未来土地利用及其发展趋势所作的预先估计的过 程。土地利用规划的目的在于维持人类生存，优化组织

3、土地利用，促进社会经济可持续发 展。二、我国土地用途管制存在的问题及解决方法二、我国土地用途管制存在的问题及解决方法1、土地用途管制的技术支撑体系、土地用途管制的技术支撑体系土地用途管制属于现代管理学范畴，遵循管理学理论的基本规律，是一个确立目标方 案、组织实施落实、控制调整优化的循环过程。在这一过程中，科学确立目标方案是基础， 组织实施落实是关键，而控制调整优化是必不可少的保障环节。科学编制土地利用总体规 划，确立不同功能用地区富有效率的总量控制方法，并要求建立迅速可靠的信息反馈机制。 这三个方面实际构成了土地用途管制的技术支撑体系，只有确保这一支撑体系有效运行， 才能最终保证实现制度设计的

4、根本目的。 不同功能用地区总量控制方法，属于目标实施过程中的技术形式，根据国内外成功的 经验，应包括三个功能部分：一是农业用地功能区的确界和保护管理，主要是对耕地特别 是基本农田明确保护范围，落实保护责任；二是建设用地功能区的转用与使用管理，主要 针对城镇建设用地和能源、交通、水利建设用地转用管理；三是生态用地功能区的确界和 保护管理，主要是对划定的林业保护区、自然生态保护区落实相关的保护责任，实施有效 的保护管理措施等内容。 土地利用信息反馈机制，是管理系统组织调控优化的基础，主要涉及两方面的管理机 制：一是土地的权籍变更管理，二是土地的执法监察。这两方面的机制，既是对组织实施 效果的检验和

5、保障，又是对目标方案调整优化的信息来源，是目标体系与执行体系的循环 联接链。2、目前土地用途管制技术支撑体系的问题分析、目前土地用途管制技术支撑体系的问题分析（1）土地利用总体规划应依据的上位战略研究不足，最主要的是城镇体系发展战略和环土地利用总体规划应依据的上位战略研究不足，最主要的是城镇体系发展战略和环 境治理规划研究不足境治理规划研究不足 1996 年全国启动编制上一轮土地利用总体规划时，国家和地方的国土发展规划是空缺 的，致使土地利用总体规划对宏观经济发展规律和布局的把握欠准确，执行过程中存在许 多尖锐矛盾。国家“十一五”规划注意到这一问题，突出了上位战略的导向性作用，提出 在全国设立

6、国土空间的优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，这将 为中国土地资源的科学配置、集约高效利用提供战略性指导，但城镇体系规划、环境治理 规划中的一些问题，仍然制约着土地利用总体规划对建设用地资源、生态用地资源的科学 配置。 （2）总量控制的方法机械效率低总量控制的方法机械效率低 通过土地利用总体规划对城镇发展用地、农业用地“划圈”控制，是用途管制实施建 设用地、耕地保有“总量控制”的基本方法。但相对于城镇经济发展的非均衡特点，明显 暴露出目前管理方法的机械性，进一步加大了规划控制与现实发展的矛盾冲突。以山东省 为例，截止 2004 年底城镇和独立工矿用地现状，与 2010 的规划

7、数据相比，似乎没有很大 矛盾，但由于平均化的“划圈”控制，热点城镇地区被“基本农田不能调整”控制，撤并 的乡镇、整合的村庄和现实中发展不起来的城市，占有了大量的指标资源而无法作相应调 整，客观上加剧了社会发展与用地需求的矛盾， 土地管理法规定，农用地转为建设用地，要实施“占补平衡” ，但多数热点发展省份土 地后备资源不足，耕地后备资源更是缺乏， “占一补一”在一些地区存在质量下降的问题， 同时过分强调占补平衡，缺乏科学的开发复垦规划，一定程度上也会对环境破坏构成潜在 威胁。 （3）土地利用信息反馈机制时效性、可靠性不足土地利用信息反馈机制时效性、可靠性不足 从土地权籍变更登记系统看，一是土地的

8、分类数量、权籍关系缺乏准确可靠的普查统 计，同时由于制度设计、地方利益方面的原因，有些地区的政府和部门存在瞒报、漏报现 象，造成全国土地利用数据的准确性较差；二是地籍信息的动态更新滞后，管理工作量巨 大，技术支持不足，时效性难以满足。3、准确定位用途管制的目标因素、准确定位用途管制的目标因素（1）土地资源配置关乎经济社会的可持续发展土地资源配置关乎经济社会的可持续发展 目标性是用途管制的首要特征。其一要体现对民生安全的保障，主要是国家粮食安全。 国家土地利用总体规划，首先必须根据中国人口发展的目标，分时段设定必要的耕地保有 量，特别是基本农田保有量。在目前农业科技水平没有较大突破的前提下，必须

9、坚守全国 1.2 亿 hm2 耕地“红线” 。其二要体现对国家环境安全的促进。中国土地资源已呈现过度开 发特征，环境破坏严重，约有 180 万 km2 土地已经荒漠化，占国土总面积的 19。土地利 用总体规划应尽可能地保护原生态用地、扩展林木用地，促进生态环境的自我平衡。其三 要体现对国家经济安全的协从。国家经济安全指的是规模合理、结构合理的投资强度。土 地利用管理协从保障国家经济运行安全，主要是合理安排建设用地资源的时空分布，有保 有压，控制总量，通过建设用地资源的有序投放，配合国家实现稳定的投资发展战略，这 是近年来国务院采取的重大措施。 （2）总量控制特别是建设用地配置要充分尊重生产力发

10、展的总量控制特别是建设用地配置要充分尊重生产力发展的“非均衡非均衡”规律规律 当今世界城镇化发展，一个突出特点是集聚。城市首位度扩大，特大城市、大城市、 城市群（或称都市连绵带）成为全球最具发展活力的地区。到 2000 年，世界 100 万人口以 上的城市 162 座，其人口规模占世界城市人口的比重达 42.6。根据有关权威机构的研究， 中国已初步形成了 15 大城市群的雏形，城镇人口向宜居地区适度集聚，符合人本主义精神，同时有利于集约用地和环境保护。 （3）实施城乡建设用地总量控制下的动态可置换制度实施城乡建设用地总量控制下的动态可置换制度 15 个城市集中发展带，东部地区居多，但东部地区城

11、镇建设用地的增加，完全可以避 免耕地总量的减少。用地标准，将可承载 4.8 亿的城镇人口，未来完全可以承载国家 50 左右的城镇居民，将极大地缓解因人口分散居住给环境带来压力，同时切实提高城镇集约 用地的水平。因此，建议国家推行实施城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩制度， 通过城乡建设用地的动态置换，缓解东部城市建设用地紧张矛盾，并切实提高中国城镇化 发展的质量和水平 （4）加大地籍信息管理的工作力度和技术支持加大地籍信息管理的工作力度和技术支持 地籍管理面广量大，时效性、准确性要求高。首先，应加强管理力量，建议借鉴欧洲、 香港等地做法，设立直属国家的田土登记管理部门，实行垂直管理，以确

12、保田土登记不受 干扰。其次，应建立全国定期普查制度，通过专业组织、专业力量实施定期调查，确保数 据的准确性和时效性。三是提高资金投入，强化技术支持，使地籍管理工作能够充分利用 现代卫星、遥感和网络技术，建立动态的变更登记信息系统。 （5）强化土地用途管制的法制保障措施。要从社会监督、行政监督、司法救济三种渠道，强化土地用途管制的法制保障措施。要从社会监督、行政监督、司法救济三种渠道， 切实强化土地用途管制的执法监察和法制保障能力切实强化土地用途管制的执法监察和法制保障能力 首先要提高公众对规划的认知、参与度，让多数人的意志保护规划，规划一旦经过公 民全体的评议并取得多数人的认可，应上升为地方法

13、律来保证实施；其次发挥地方人大对 行政部门实施规划的监督作用，建立规划实施情况的定期公民投票评议制度，对城市建设 中违反既定规划、公民投票表决超过 50不满意的城市政府领导人，实行罢免制度；第三 完善立法，强化对城市违法建设、违法用地行为的行政处罚效率、司法裁决效率，充分体 现法律对违法建设、违法用地行为的警示和惩戒作用，从源头上杜绝违法，从根本上提高 土地用途管制的制度效率。三、小结三、小结土地用途管制是编制和实施土地利用总体规划的重要内容，是改进和加强土地管理的 重要研究方向。通过准确定位用途管制的目标、运用生产力发展的“非均衡”规律配置建 设用地、实施城乡建设用地动态可置换制度、加大地籍信息管理和强化法制保障等措施， 进一步完善土地用途管制技术支撑体系，强化土地用途管制，对促进我国土地利用总体规 划的编制与实施，实现严格保护耕地、节约集约用地、统筹各业各类用地、加强土地生态 建设和强化土地宏观调控都具有显著作用。