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1、.大小兴安岭生态保护与经济转型规划 2010-12-03 19:02:57| 分类： 兴安林情 | 标 签： |字号大中小 订阅 .大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划（20102020 年） 大小兴安岭林区是祖国北方重要生态屏障，保护着东北黑土地不受风沙的侵蚀，在 国家生态建设全局中具有特殊重要地位。由于多年的高强度采伐，大小兴安岭森林资源破 坏严重，采伐抚育失调。为切实加强林区生态保护，转变林区发展方式，从以生产木材为 主向以保护生态为主转变，着力改善民生，走出一条在保护中发展、在发展中保护的林区 可持续发展之路。 一、生态屏障地位和面临问题 大小兴安岭林区是我国面积最大、纬度最高、国有林
2、最集中、生态地位最重要的森林生态 功能区和木材资源战略储备基地，在维护国家生态安全、应对气候变化、保障国家长远木 材供给等方面具有不可替代的作用。60 年来，林区累计生产木材 10.5 亿立方米，上缴利税 290 亿元，为国家经济建设做出了巨大贡献。长期的高强度开发，导致林区生态功能退化、 可采林木资源锐减、林区民生困难、经济社会发展滞缓等矛盾和问题凸显，迫切需要从建 设生态文明和全面小康社会的战略全局高度来推动解决。(一)生态屏障地位极其重要我国维护生态安全的重要屏障。大小兴安岭抵御着西伯利亚寒流和蒙古高原旱风的侵 袭，使来自东南方的太平洋暖湿气流在此涡旋，具有调节气候、保持水土的重要功能，
3、为 东北平原、华北平原营造了适宜的农牧业生产环境，庇护了全国 1/10 以上的耕地和最大的 草原。大小兴安岭林区是嫩江、黑龙江水系及其主要支流的重要源头和水源涵养区，为中 下游地区提供了宝贵的工农业生产和生活用水，大大降低了旱涝灾害发生几率。大小兴安 岭具有森林、草原、湿地等多样的生态系统，适生着各类野生植物近千种、野生动物 300 多种，是我国保护生物多样性的重点地区，在国家生态保护总体战略中具有特殊地位。我国应对气候变化的重要支撑区。大小兴安岭林区森林覆盖率高，有林地所占比例大， 活立木蓄积量大，是我国重要的碳汇区，在吸收二氧化碳、减缓气候变暖方面具有重要作 用。保护大小兴安岭林区生态、增
4、加碳汇，对于我国积极应对全球气候变化，践行与发展 水平相适应的国际义务，赢得更大发展空间，树立负责任大国形象显得尤为重要。我国储备木材资源的战略基地。我国经济社会发展对木材需求量不断增加，立足现有 林地面积解决木材后备资源问题已成为紧迫而重大的战略任务。在我国各大林区中，大小 兴安岭林区面积最大、地形地势相对平坦、人口相对较少、木材材质好，最适宜建设成为 国家木材资源战略储备基地，对维护国家长远木材安全具有重大意义。(二)面临问题十分突出生态系统破坏严重，自然灾害频繁发生。与开发初期相比，大小兴安岭林区林缘向北退缩了 100 多公里，湿地面积减少了一半以上，多年冻土退缩，土壤侵蚀加剧，地表径流
5、 时间缩短，水土流失严重，局部地区沙化加剧，洪涝、干旱、森林火灾和病虫等自然灾害 频发，生态功能严重退化。可采资源难以为继，森林质量大幅下降。黑龙江省的大兴安岭地区，可采成过熟林资 源由开发初期的 4.6 亿立方米下降到 2008 年的 0.21 亿立方米，已经到了无木可采的地步。 森林龄组结构严重失衡，黑龙江国有林区幼中龄林占 85%，单位面积蓄积量下降 50%以上。 但为维持林区财政收入和职工最基本的生存需要，部分正处于生长旺盛期的中龄林也被列 入采伐指标，涸泽而渔式的采伐再不停止，大小兴安岭林区将会名存实亡。产业结构极其单一，经济发展严重滞后。长期以来，林区经济是典型的“木头财政” ，
6、接续替代产业发展缓慢，且多数起点低、规模小。当前黑龙江大小兴安岭林区主营收入的 60%仍然来自木材销售，对木材的依存度依然很高。随着可采资源的逐步枯竭，传统林业 经济逐渐萎缩，林区经济发展陷入困境。林区职工生活困苦，民生问题十分突出。由于可采资源锐减，林区经济发展滞缓，就 业形势严峻，职工生活困难。林业职工年平均收入不足所在省(区)城镇职工平均收入的 50%。 在长期计划经济体制下，林区自办社会，居民居住条件极其简陋，棚户区面积近 1800 万平 方米。相当一部分职工仍然居住在开发初期建设的“板夹泥”危旧房中。基础设施建设滞后，生产生活极为不便。林区开发初期执行“边生产、边建设” 、 “先 生
7、产、后生活”的方针，基础设施靠林区自己办社会建设，投入较少。更因林区发展相对 独立封闭，基础设施建设投入长期依靠森工企业，致使基础设施和公共服务设施严重滞后， 林区路网密度小、等级低，弃养路、断头路多，林区电网孤立落后，部分林场尚未通电， 大多数林场没有安全供水设施。体制机制矛盾凸显，发展活力明显不足。大小兴安岭林区政企不分问题十分突出，林 区政府机构和职能不健全，大部分森工企业仍承担教育、卫生和公、检、法等社会服务职 能，企业办社会负担沉重。资源管理权和经营权不清，森工企业既是森林资源的管理者， 又是森林资源的经营者，对森林资源经营管理无法形成有效的监督。国家实施“天保”工程以来，大小兴安岭
8、林区“资源危机、经济危困”的状况有所缓解。 但林区生态保护、经济转型和民生改善的任务仍然十分艰巨，需要长期坚持不懈地努力。 推动大小兴安岭林区生态保护与经济转型，对确保我国生态安全，加快林区全面建设小康 社会步伐和振兴东北老工业基地，具有重大意义。二、指导思想、原则与目标(一)指导思想：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学 发展观，坚持以生态建设为主的林业发展战略，以增强生态功能、提高生态效益为基本目 标，统筹林区生态保护、经济转型、改革开放与民生改善。加强林区生态修复与保护，加 快转变经济发展方式，努力推进体制改革和对外开放，着力提高基本公共服务水平，促进 林区全面协调
9、可持续发展。(二)基本原则：生态主导，保护优先。合理布局，集聚发展。以人为本，改善民生。改革先行，增强活力。(三)规划目标：到 2020 年，林区森林生态功能大幅提升，生态主导型经济体系基 本建立，居民收入和公共服务水平显著提高，大小兴安岭林区成为生态环境优良、产业特 色鲜明、社会文明和谐、人民生活富裕的社会主义新林区。三、加强林区生态保护与建设按照保护优先、分类经营的原则，通过人工造林、封山育林、森林经营、湿地恢复 等措施，对森林生态系统、湿地生态系统实行全面、全方位保护，提高生态功能，促进林 区生态持续好转。(一)调减森林采伐量。从 2011 年起，结合编制森林采伐限额，大幅度调减木材产
10、量，使木材产量稳定在资源能够承载的范围内。可采资源基本枯竭的黑龙江大小兴安岭林 区要全面停止主伐；内蒙古大兴安岭林区要大幅调减采伐量，逐步停止天然林主伐。(二)实行森林分类经营。按照国家级公益林区划界定办法在大小兴安岭林区进 行补充区划界定。国家级公益林，要以发挥生态效益为核心，落实专人管护，优先安排营 造林任务，全面禁止商品性采伐，林地内禁止矿产资源勘探与开发，尽快实现休养生息。 商品林，要在保障生态功能的基础上，科学合理地进行经营，有效发挥经济效益。公益林 和商品林中的天然林均不得皆伐。(三)强化森林管护与保护。实行森林资源管护全覆盖，根据管护面积、管护难易程 度，明确管护标准，合理确定管
11、护人员数量，建立健全管护队伍。对每个管护人员，要明 确管护范围、对象、目标、任务和职责，完善管护制度。对交通不便，人员活动稀少的远 山区，以封禁管护为主，将分散的林区居民相对集中，减少人的活动对森林的破坏。对人 口相对稠密，交通便利的林农交错区、近山区，以巡护管护为主。在林区各主要出入口， 要设置护林哨卡、远程监控等设施，加快改善管护条件。完善预防、扑救、保障三大体系， 提升森林防火水平和应急能力，保障森林资源安全。健全监测预警体系、检疫检查体系和 控灾减灾体系，强化森林病虫害防治工作。(四)加快森林资源培育。大力开展植树造林，以火烧迹地、采伐迹地、疏林地、宜 林荒山荒地等为重点，采取人工造林
12、、人工促进天然更新等措施，恢复和发展森林植被。 加强森林经营，积极开展中幼龄林抚育，对郁闭度 0.8 以上的过密林分进行疏伐，对郁闭 度 0.5 以下的稀疏林分进行补植，对林相残破或病虫害严重、林分生长发育差、无培养前 途的低质低效林进行改造，调整林分林龄结构、树种结构、林层结构，增加林分生长量， 提高林分质量。 (五)加强自然保护区和湿地的保护与建设(六)开展环境综合治理(七)加强森林生态功能区保护和建设。 四、优化林区局场和城镇布局。综合考虑林区局场、人口分布现状和局场职能转变等因素，以减轻林区生态环境压 力、改善人民生产生活条件为目标，科学合理调整林区局场和城镇布局，撤并部分局场， 加快
13、小城镇建设，促进林区人口集聚。 (一)调整林区局场布局 按照有利于森林资源的保护和管理、有利于林区人民的生 产生活、有利于集中建设基础设施、有利于中小城镇发展的原则，充分考虑林区局场管理 范围的历史沿革、自然界线、地形地势和道路交通特点，突出林区局场森林资源保护和管 理职能，根据实际情况，科学有序地实施林区局场调整。辖区内无作业任务或地处偏远深 山的林业局、林场要坚决撤并；经营面积小于 20 万公顷、有林地面积小于 10 万公顷，林 业局之间距离不足 20 公里的林业局，原则上要撤并整合；每个林业局保留 5-8 个林场，对 于辖区范围超过 40 万公顷的林业局根据实际情况，可适当增加 1-2
14、个林场。 (二)优化林区城镇布局 完善林区中心城市的职能，发挥中心城市在林区经济转 型中的引领作用，加快建设一批小城市和重点镇，引导林区局场和人口向中小城市和重点 镇集聚。 五、加快林区产业转型升级 (一)全面提升优势产业 (二)积极培育新兴产业壮大生 态文化旅游业。扶持发展北药产业。培育发展清洁能源产业。 (三)控制发展与生态保护相 冲突的产业 (四)优化林区产业布局六、改善林区基础设施 (一)完善林区交通设施 (二)加强林区电网改造 (三)加快林区生活设施建设 (四)改善森林保护和管护设施森林防火设施建设。七、加快林区社会事业发展 (一)完善社会保障体系 (二)促进就业和再就业 (三)提高
15、教育水平 (四)改善医疗卫生条件 (五)繁荣文化事业八、推进林区管理体制改革和对外开放(一)加快林区管理体制改革。推进政企、事企分开的改革。用 5 年左右的时间，完成将地方行政管理、森林资源 管理和企业经营分开的改革。进一步完善林区各级地方政府行政机构设置，健全各项政府 职能。将林管局、森工企业从现在的合一体制中分离出来，林管局改制为资源管理机构， 森工企业全部实行自主经营。剥离森工企业承担的教育、卫生、社会保险、广播电视、城 建环卫等社会职能，其机构人员交由地方政府统一管理，行政事业经费纳入地方财政预算。 分离森工企业已建立的水、电、气等具有经营性质的事业单位并逐步改制为独立的经营主 体，参
16、与市场竞争。 稳步推进森林资源管理体制改革。坚持国有森林资源的公有制，按照责权利统一的 原则，与“政事企分开”改革同步实施。实行资源管理与生产经营分开，构建以国有林管理机构为主体的森林资源管理体制。 继续深化国有森工企业改革。国有森工企业要按照社会主义市场经济发展的要求， 加快主辅分离改革，建立充满生机活力的新机制。通过股份制改革，推动国有资本的流动， 促进企业经营机制的转换，按照专业化协作的原则进行企业重组，推动建立现代企业制度。 采取改制、出售、兼并重组和股份合作等多种形式，搞活森工企业集团所属的中小企业。 对一些严重资不抵债、产品技术水平低的企业，按法定程序实施破产。 (二)积极扩大林区对外开放九、健全政策保障体系。(一)促进林区体制改革的配套政策。妥善解决体制改革的相关成本。建立和完善与 政府行政管理体制相配套的财政体制。森林资源管理机构运行经费按事权划分纳入财政预 算。分离企业办社会职能所发生的费用，按照国家有关规定处理。妥善解决国有林区
