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1、基于生态系统方法的海洋生态补偿的方式基于生态系统方法的海洋生态补偿的方式 创新创新生态系统方法(ecosystem approach，EA)是处理人与自然资源利用和开发之间矛盾的有效工具，它改变了传统上资源管理的部门分割和以行政辖区为管理边界的弊端1,2,3；EA 是一种综合各种方法来解决复杂的社会、经济和生态问题的生态系统管理策略，由于 EA 的优越性，它被广泛应用于物种多样性保护和生态可持续性、环境保护、水资源分配与管理、湖泊和湿地生态恢复、城市河流的恢复与管理、渔业管理、海洋浮游生物监测、沿海区域保护等方面4。美国、澳大利亚、加拿大等海洋大国在吸取海洋环境遭受污染和海洋生态系统遭到破坏的
2、教训之后，都纷纷开始强调以生态系统为基础对海洋和海岸带资源环境进行综合科学管理5。大海洋生态系的自然特性要求采用基于生态系统的方法对其进行管理。这是当前海洋和海岸带综合管理的世界趋势，也是海洋生态系统的内在本质要求。而我国目前的海洋管理未采纳生态系统方法，使得政府在进行海洋资源管理决策时不能综合考虑海洋资源开发利用活动对海洋生态系统的实际和潜在影响，而仅仅是针对单个物种或单一问题进行分散管理。此种管理体制须加以调整和改革，才能适应新的形势6。目前，生态补偿在我国海洋资源管理中的应用还很有限，还未建立起完善的海洋生态补偿机制，只是在某些领域制定了相关的规定和实施了一些补偿工作，并且补偿工作大多是
3、局限在渔业资源管理领http:/ http:/ 域7。而目前我国的海洋管理方式主要以行政或地理区域基础，离以生态系统为依据的科学综合管理还有较大差距6，具有机构职能重叠、管理权力分散，缺乏统一协调等缺点。因此，协调海洋资源开发与保护，解决海洋生态危机必须实施海洋综合管理，用生态系统方法管理海洋已经成为海洋综合管理未来发展的大趋势，也是海洋生态系统的内在本质要求。在基于生态系统的海洋管理中实施海洋生态补偿十分必要。1 生态系统方法2000 年， 生物多样性公约正式将生态系统方法作为行动的基本框架，号召各缔约方和其他国家政府、国际机构应用生态系统方法8。2006 年 3 月 9 日，联合国秘书长安
4、南向联合国大会第 61 届会议提出的题为“海洋和海洋法”的年度综合报告(A/61/63)，对生态系统方法作了比较全面的介绍，阐明了生态系统方法的目标、特点、要素和采用生态系统方法的步骤等。2006 年 6 月 12 至 16 日，联合国海洋事务和海洋法非正式磋商进程第 7 次会议在纽约举行。会议的主题是“生态系统方法和海洋” 。生态系统的核心是强调生态系统与人类活动的相互关系，考虑到经济、社会、文化和法律等方面，以综合方式养护和利用资源，有效管理各种人类活动，生态系统方法对海洋可持续发展意义重大9。生态系统方法是对包括国际生物多样性、湿地、海洋、水域等保护在内的国际环境保护最具有理论和实践指导
5、作用的理论10。生http:/ http:/ 年， 生物多样性公约缔约方大会所指定的生态系统方法的 12 条原则8，见表 1。世界自然保护联盟的生态系统管理委员会将生态系统方法的 12条原则进行了重新组织，分别划分为 5 个实施步骤11(具体内容见表 2)。迄今为止，生态系统方法的概念一直侧重于对原则内容的描述。从以原则内容为导向的方法发展到注重成果的方法是有益的12，这也是目前生态系统方法发展的一个重要方向。并且 12 项原则中有 7 项原则与生态补偿有密切关联：原则(3)这个原则强调资源开发利用的外部性，同时确定了补偿主体。原则(4)这一原则确定了补偿对象，同时显示了生态补偿的理念促进了资
6、源的可持续利用。原则(5)生态补偿也以维持生态系统服务为优先目标。原则(6)这一原则对管理者的管理尺度提供了限制，必须在生态系统的功能限度内行使权力，以保护生态系统的机构和功能为优先，与上一原则相辅相成。原则(7)这一原则提供了特殊尺度的参考，进一步对利益相关者进行了界定。http:/ http:/ 原则(8)这一原则强调管理的长期性，遵循生态系统的发展过程，确保可持续利用。原则(12)在管理决策的选择应考虑所有的利益相关者，遵循公平、公正的原则。所有基于生态系统的经济活动管理方式都有相似的原则1314：需要科学的基础、适应变化的环境、与各种利益相关方和机构合作、对生态系统和人类社会的福祉负有
7、长期的责任。同样，生态系统方法也遵循了这些原则。实际上，在世界自然保护联盟的 5 个实施步骤之前还隐含了一个步骤，就是明确定义所要解决的问题，这样才能有效地确定解决该问题涉及的生态系统范围。综上所述，可以明显地看出，实施生态补偿需要应用 EA15。2 海洋生态补偿国际上没有直接的生态补偿(ecological compensation)概念，通常称为生态/环境服务付费(payment for ecological/environmental services, PES)或生态/环境服务补偿(compensation for ecological/environmental services)。
8、由于海洋生态补偿较陆地生态补偿更复杂，因此国内外对海洋资源的生态补偿理论研究相对其他资源较少。近年来，国家相关部委及沿海省份对海洋生态补偿采取的一些探索性措施，在一些海洋生物资源的补偿(尤其是能通过市场体现的一些生物资源)、海洋生态系统的保护、海洋资源的养护等方面，取得了一些成果。但我国海洋生态补偿的实践亦没有真正全方位展开，生态补偿在我国海洋资源管理中的应用还很有限，还未建立起完善http:/ http:/ “PGP”原则(“谁保护，谁受益”)和“BPP”原则(“谁受益，谁付费”)16。为了调整海洋开发与海洋生态保护的关系，促进海洋资源的集约利用，亟须建立海洋生态补偿机制，通过对海洋生态破坏
9、者、受益者、保护者、建设者之间的利益关系平衡和调整，加强海洋经济与生态保护的分工协作，共同推动区域可持续发展。3 海洋生态补偿管理机制框架本文根据生态系统方法的原则和海洋生态补偿机制的内涵建立起海洋生态补偿机制运行框架，分为以下七步6,7,15(见图 1)。图 1 基于生态系统方法的海洋生态补偿管理机制框架图第一，背景信息收集与分析，如充分了解当地的社会、经济和自然生态等状况，作为海洋生态补偿的基础资料，为下一步的研究和分析提供充分的数据。第二，海洋生态系统服务功能发生变化的范围和程度，首先应采用生态学、环境学、物理学及化学等各种技术手段来确定特定海洋活动导致哪些服务功能的变化(增强或减弱)，
10、同时，根据相关的参考资料和历史数据进行对比，以确定功能变化的程度；然后评价海http:/ http:/ 洋生态系统服务价值的变化量，根据具体的生态特征建立评价模型，运用环境影响经济评价方法评估海洋生态资源价值的变化量；最后确定补偿范围。本步骤以保护生态生态系统的结构和功能为目标，充分考虑生态系统实际和潜在的影响，并让多学科参与，确定补偿范围，使得管理者在适当的时空范围以及生态系统的功能限度内进行管理，即体现了 EA 原则(3)、(5)、(6)、(7)和(12)。第三，进行利益相关者分析，确定海洋生态补偿的主体和对象。在分析利益相关者时，既要考虑政府、海洋资源开发主体等直接利益相关者，还要考虑公
11、众及一些社会组织等间接利益相关者。本步骤充分考虑了对本身及其相邻生态系统的影响和可能带来的利益或者损失，让相关部门一同参与，确定补偿主客体，即体现了 EA 原则(3)、(4)和(12)。第四，制订海洋生态补偿标准。补偿双方以海洋生态服务功能的变化程度和海洋生态价值变化量为基础估算补偿量，在此基础之上通过协商博弈确定补偿的标准。体现了 EA 原则(4)，即要从经济的角度来理解和管理生态系统，促进海洋生态系统的保护和可持续利用。第五，提出的实施计划和管理方法。在确定了海洋生态补偿标准的基础上，根据区域的实际情况，结合当地的经济发展水平(市场发育水平、财政税收等)，选择适宜和可行的补偿方式与手段实施
12、补偿。以保护生态系统的结构和机能为目标，让相关部门在生态系统的功能限度内进行管理，即体现 EA 原则(5)，(6)和(12)。http:/ http:/ EA 原则(6)和原则(7)。第七，监测和评估。评估包括以下两个方面：短期评价与评估，时间选定在计划实施的 1 年后；长期的政策评估，时间段选定为35 年，并将评估结果直接与实施前的背景信息相比较。监测和评估的结果如没有达到目标或者没有使利益相关方满意，需要重新提出实施计划和管理方法，继续努力确保海洋生态、社会、经济发展的可持续性。体现了海洋生态系统管理的长期性，而监测、评估和管理需要许多不同的部门相互协作，符合 EA 原则(4)、(8)和(
13、12)。在全过程中贯彻利益相关者参与和基础数据信息管理。4 基于 EA 的海洋生态补偿管理机制中关键问题分析4.1 补偿范围的确定和利益相关者分析海洋生态补偿中存在着极为关键的两方，这就是谁来补偿以及谁应得到补偿。已有的关于生态补偿的三条原则成为界定各利益相关主体之间权利、义务和责任分配的准则。由于海洋资源本身的整体性和流动性特点，利益相关者的范围可能很广，从制定易操作的生态补偿政策的角度出发，需要把利益相关者限定在实施生态系统方法的地域范围之内17。不同的海洋开发活动或者保护活动需要考虑的海洋生态补偿的利益相关者必须具体问题具体分析：改变海洋生态资源价值的主体都是利益相关者，保护海洋生态资源
14、作出贡献的是主要的补偿对象、需要充分考虑和海洋生态资源开发与保护相关的间接利益相关者等。http:/ http:/ 4.2 补偿标准的确定补偿标准是实现生态补偿的基础。陈尚等18基于“MA”的框架提出了海洋生态系统服务分类体系，把海洋生态系统服务划分为4 组 14 项服务。海洋生态资本的价值体现了海洋生态资本在满足人类的追求和欲望方面为人类带来的收益和贡献。进行海洋生态资本价值评估能够定量地掌握其对当地社会经济发展的贡献，为海洋生态资源的有偿使用、海洋生态损害的补偿与赔偿提供技术支持。海洋生态资本的价值包括两个方面的结构要素，即各类海洋生态资源的现存量价值，以及它们共同组成海洋生态系统整体而产生的生态系统服务价值。4.3 补偿方式根据我国的实际情况，政府补偿机制是目前开展生态补偿最重要的形式，也是目前比较容易启动的补偿方式。政府补偿方式中包括下面几种：财政转移支付、差异性的区域政策、生态保护项目实施、环境税费制度等19。在考虑政府资金补偿的同时，还应该按照“谁污染，谁付费” 、“谁保护，谁受益” 、 “谁受益，谁付费”的原则，要求海洋开发活动在占用、利用海域空间、生物及非生物资源、海洋环境容量过程中，对海洋生态系统造成的不利影响，
