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1、! 蕉旦窭堡丛堡塑堡塑筻堡量塞塑生班塞14 3 3淮河流域水资源保护管理模式初步研究潘泊+( 长江流域水资源保护局武汉4 3 0 0 1 4 )捕要流域水资源保护管理模式主要三种：流域盘法模式、流域协作模式和适应性管理模式，淮河流域水酱源保护管理模武较同干第一种，但是当前淮河并没有完全宴现这种模式的效用。其原因主兽有水脊源保护法律体系性彳足、有关机构在水资源保护职责分割不清、区域行政权力的约束乏力等。要建立适应淮河水资释保护长效管理模式菇须加强流域立_ 苦，强化流域管理机构法律地位，建立与健全流域补偿机制，完善流域联台治污机制及健全公众参与机制等。关键词淮弼流域水资源保护管理模式研究一、刖禹淮
2、河流域跨5 省4 0 个地级市，流域面积约2 7 万k m 2 ，较重要河流近5 0 0 条，是我国中部一条重要的河流。自2 0 世纪8 0 年代以来，淮河流域水污染日益严重，为此流域管理机构及地方水利、环保部门做了大量工作，国务院也颁布了专门的淮河流域水污染防治暂行条例( 以下简称条例) ，开始了基于流域水污染防治专门立法的水资源保护管理模式。然而，当前的淮河蒋染情形表明淮河流域水资源保护管理模式并不能完全适应淮河健康生态的需要。本文试图通过对淮河流域水资源保护模式进行分析，寻求适合淮河流域特性的水资源保护管理模式。二、流域水资源保护管理模式1 流域水资源保护管理的含义流域水资源保护指为满足
3、河流水资源可持续发展的需要，采用法律、经济、行政及科技等手段合理安排水资源的开发与利用，维护水资源的正常经济功能与生态功能的各种活动，包括水资源保护规划( 计划) 、水污染控制、水资源保护的监督管理、水荇染事件的应急工作及水生态修复等方面的内容，贯穿流域水资源规划、分配、开发、利用、修复、重建等全过程，为多部门、跨区域的系统性管理。2 流域水资源保护管理的主要模式目前世界主要的流域水资源保护模式撇开其具体表现形式，主要有3 种。( 1 ) 基于流域统一立法的水资源保护模式o ：有专门流域水资源管理( 或者是保护) 立法，由专门的水资源管理( 或保护) 机构对流域水资源实行综合管理。这种管理模式
4、可避免水资源保护管理上的区域分割与决策分散，有利于提高效率与效用。不利之处在于管理易导致僵化；流域内相关群体利益不能得到充分保障；需要较高的区域协作与对水资* 潘泊长江流域水资源保护局监督管理处工程师o 如田纳四流域水资源管理模式和日车河流管理模式。4 3 4 八选论文源的确定性认识为基础。，( 2 ) 基于流域合作框架下的水资源保护模式o ：流域内行政机构、有关利益群体( 包括个人)达成流域性台作防议，并以此成立流域水资源管理委员会( 或相当的机构) 统一对水资源进行权利 配置、保护、监督与控制等。这种模式的优势在于在水资源保护计划方面易达成一致的目标各种群体利益能够得到较为充分地体现。其不
5、足之处在于执行卜的结构性困难；战略导向的缺乏必及决策过程中的低效率。( 3 ) 适应性管理模式e ：这种模式重视流域立法，同则强凋流域的合作性，是一种基于法律框架下的流域合作模式。除完善的流域立法及确定的流域协作机制外这种模式的特点还有：强漏信息的共享- 包括基础信息资源、决策公共信息及水资源保护知识的共享；规划与决策以及监督控制 上的合作；共同参与决策与利益协调。在我国，前两种模式都有一定程度的尝试o ，适应性管理模式则更多是在探索之中。三、对淮河流域水资源保护管理模式的分析淮河流域水资源保护管理模式较同于第一种，但并没迭到其管理上的效率与效用。究其原因，笔者认为上要有以r3 点。1 水资源
6、保护基础法律的不完善( 1 ) 立法理念的相对滞后导致水资源保护上的基础性立法不足。传统理性主义的立法理念，使得在水资源保护皿法时强调对水资源的控制性、水资源的充分利用及水污染的绝对可控从而导致了水资源保护立法时对基础性法律的忽视( 特别是对基本法律原则的忽视o ) ，对行政立法与部门立法的重视，及水资源保护上的无差别立法。( 2 ) 过多行政立法及部门立法导致法律协调性不足。目前涉水法律并不能完全满足流域水资源保护的需要因此在实际工作中发挥作用的往往是大量行政法规与部门规章。这些大都为各具体层面的单独立法，并没有形成一个完整的法律体系，而部门立法更使得各有关水资源保护法律之间缺乏内在体系性与
7、协作性。( 3 ) 法律引导与激励功能的缺位，有关监督管理、处罚规定的不完善，导致了法律适用上的低效用。由于过多地依赖行政立法，水资源保护立法中缺乏对污染控制的内在激励机制，使得污染控制完全成为政府行为市场无功用，法律的引导功能未能在法律中得到体现企业无积极性。而有关法律对污染监督管理、控制手段与处罚力度、措施等的不完善，使得实际上企业的守法成本大犬高于违法成本。( 4 ) 公众参与机制不完善。由于公众意志表达渠道的不足，公众获取信息方式的不足，以致公。如莱苗河国际管理模式和澳大利弧墨累达令河流域管理模式。如密西西比流域管珊模式。前者如淮扣流域有专】的治淮条例并成立丁专门的淮河水污染防治领导小
8、组。后者如松辽河流域的水系保护机制海河流域的海河流域合作宣占等。o 作为一部法律的基础原则，它是对法律条文在具体适用时不足的弥补。通过耐基奉原则的解释性运用，可以大大扩充法律的效力。而行政法规更多是从行政管理与实用角度出发，带有更强的计划性、行政性和命令性。这些问题住水资源规划、监测等方面袁现得比较突出。水利部门与环保部门都依法编制相应对水资源保护方面的规划，并且两者都有各自一套监测体系，不仅使得规划标准与敦据上存在差距，而且导致最终结果、评价上的差异，最终影响丁整个行政部门的公信力。一般我们比较关注的是污染的外部性与污染治理时的市场无功用，笔者认为这是因为我们在资源保护立法时宴行的是一种无差
9、别立法，也就尾在企业进人市场时，法律并设有区别产地、有无污染治理等差别从而使得法律在资源探护时无相应的引导作用，这样表面上就成了我们所看到的市场无功用及荇染的外部性。目前许多国家的法律通过进入门槛、税收及有关绿色认证、原产地认证或生忐补贴方式等进行食业产品的区别化对待鼓励企业提高生产教睾从探头减少与控制污染。! 羹墅煎堡壅鬓矍堡塑童堡燮塾翅垄班窭4 3 5众意志在立法时未受足够重视。而有关环境损害赔偿法律制度的不完善，使得水资源保护的最大受 害者与监督者普通民众不能有效发挥作用。( 5 ) 条例的不完善。条例开启了我国流域水污染防治单独立法的先例，是我国水资源保护立法与管理上的一个新里程。但由
10、于基础性立法的小足以及立法时行政化，导致了条例在水资源保护领导与监督管理上的不完善：领导小组的职责不明确，对领导小组办公室职责没有明确的授权；领导小组缺乏对有关省市的约束与监督。同时条例投有与修订后的中华人民共和国水污染防治法、中华人民共和国水法等法律进一步协搁也影响了我国第一部流域水污染防治法规作用的发挥。这样，由于法律的不完善，淮河流域水资源保护并没有完全达到立法时的目的。2 有关机构在水资源保护上的职能分割与职责交叉我国的行政组织机构是按部门与专业划分的。有关部门与机构在淮河流域水资源保护上的职责为：国家环保总局负责水污染防治工作；水利部统一管理水资源；农业部负责保护渔业水域生态环境和水
11、生野生动植物工作；交通部门负责防止船舶污染；淮河流域水资源保护局依有关法律授权，在淮河流域行使水资源保护和水污染防治的行政管理职责。这样在淮河流域，形成了环境保护部门具体负责，水利、农业。交通等部门依各自职责分工，淮河流域水资源保护局负责流域内水资源保护的水资源保护体系。各职能部门的职责是以高度专业分工与区域分工为基础的，而流域水资源保护要求流域进行统一管理，这需要协作与沟通。但从管理学角度来说，两个平等的职能部门因部门差异、部门利益及职责交叉等原因，很难实现有效沟通与协调。这样由于掷调困难部门分割容易导致部门利益而分权职责交叉则易因为职责不明确而产生责任推诿，最终导致决策分散与低效。3 代表
12、区域利益的政府权力缺乏约束我国法律明确规定，各级人民政府负责本行政区域内的环境质量，环境保护行政主管部门具体负责环境保护。条例也明确规定，四省人民政府对本省淮河流域的水环境负责，并必须采取相应措施确保本省惟河流域水污染防治目标的实现。但由于基础性法律中对行政区域在水资源保护中约束措施不够，条例中也没有专门对地方政府的约束，作为一级政府部门的环境保护行政主管部门更不可能对政府进行监督，这样，作为治污最大责任者，四省人民政府很难解决淮河污染治理中地区外部性。而流域管理机构由于自身法律地位问题。也不能有教实现对地方行政权力在水资源保护上的监督。因此淮河流域虽然有了单独的流域水污染肪治立法但由于种种原
13、因，并没有形成一种适合水资源可持续发展的流域水资源保护管理模式。四、健全淮河流域水资源保护管理模式的建议建立长效的淮河流域适应性水资源保护模式，需要从以下几个方面进一步完善。1 完善淮河水资源保护流域正法首先，淮河流域立法应该改变传统防污、治污的立法理念，以人水和谐为水资源保护的基本思路，确讧以保证流域饮水安全、生态安全及实现流域水资源可持续发展为目标。其次流域立法应该在完善条例和整合立法体系的基础上进一步完善以下两方面的内容。一是完善流域水资源保护领导机制，强化领导小组的职能，健全行政区域政府的责任制度，同时健全流域水资源保护的协作机制。建立流域内四省市之间包括环保、水利、农业、林业及交通海
14、事等多部门的协作平台，在控制点源污染同时加大对农业面源污染及生活废弃物污染的防治与协作；二是进一步健全流域水资源保护监督管理制度，加强流域管理机构的监督职能和地方水行政主管部4 3 61 鎏逭塞!门的保护职责。同时加大对流域性水资源保护立法的研究与探索，完善流域水资源保护立法体系。2 加强流域管理机构地位由于流域管理机构摆脱了地方行政权力的区域私益，可更全面地从流域水资源可持续发展的角度进行规划、监督，代言流域环境公益。因此加强流域管理机构的法律地位有利于解决水资源保护E 的政府无力。流域管理机构的地位强化主要从两方面来进行：对流域机构的职责进一步明确，对流域管理机构与地方水行政机构在水资源保
15、护上的职责( 如水质监测、入河排污口监督、水功能区的管理等方面) 进一步理清，加强流域机构的监督管理与协调职能，提升流域管理机构制定法规的效力。同时，加强流域管理机构的监督管理能力建设，提高流域机构的监督管理、行政执法能力。3 进一步健全流域重大水污染事件应急机制应该来说，淮河流域水污染联防机制是比较成功的，通过水质水情信息通报污染源限排及闸坝统一调度。自2 0 世纪9 0 年代以来联防机制已多次有效减少了重大水污染事件的危害。但这种联防制度还不是一种完善的应急机制，需从以下几个方面完善：应急机制的支持体系包括完善条例，进一步完善应急机制的基本法律框架，明确各有关组成成员的主要职责及应急机制的
16、运作方式，制定相关应急预案等；信息报告体系，包括进一步完善包括重大水污染事件发现、报告职责、报告方式，畅通信息交流以及预警信息渠道；应急指挥体系，包括完善在领导小组下的指挥体系，明确有关责任人职责、体系运作方式及协商平台；应急处置体系，包括有关应急监测与调查、有关排污口的限排、水工程调度、紧急供水措施及有关减轻或消除水污染危害的措施，这些应急处置措施，涉及流域管理机构、地方政府及有关部门的协作等。4 建立与健令流城水资源保护补偿机制流域性补偿机制是流域水资源保护管理的一项重要内容，主要是解决水资源保护的外部性问题，涉及流域内利益与代价的分担，最终影响水资源保护的效果。具体来说，流域性补偿机制包括三个层面、四个方面的内容。三个层面指政府层面、企业层面以及政府与企业之间。四个内容：流域总量控制下的排污量分配及相应的补偿制度。由于流域内排污总量是限定的，那么对优先权的确定就关系地方经济发展及企业的发展，这样就必须建立一种优先权及其补偿制度，这种
