襄樊乡镇综合配套改革的可贵探索

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1、 6 月上中旬，连续数日，记者在湖北省襄樊市各个乡镇进行了蹲点采访。连日的夏雨， 洗净了田间村头的片片稻苗，涤出满眼新绿；而一场深刻变革正冲刷着这里人们的心灵， 绽放开改革的新蕾，令记者耳目一新，神为之振。“如果全国的乡镇综合配套改革都像襄樊这么搞，那就全盘皆活了。 ”在襄樊挂职任市委 副书记的中编办政策法规司副司长靳永龙历经半年深入调研之后，如是评价。聚焦根本目标走进襄樊的乡镇，就走进了浓浓的改革氛围。“早改比迟改好，大改比小改好，主动改比被动改好。 ”“上面有中央政策，下面有农民 需求，不改不行了！”不管是切身利益受到影响的分流干部、 “七站八所”的从业人员，还是 直接受益的农民群众，每个

2、人都以不同的语言表述出相同的认识。确实，在全国范围内，启动乡镇改革都已经没有必要追问一个“为什么”。自 2000 年国 务院由点及面开始推行农村税费改革，到 2005 年，全国大部分地区已经完全取消了农业税， 基本结束了中国以农养工、以农养政的时代，进入以工哺农的新时期。农村税费改革被视 为新中国成立以来中国农村继土地改革、家庭承包之后的第三次重大改革。显而易见，在 这样的历史大背景下，过去很大程度上依赖农民供养的乡镇政权，不可能再按老路子运行 下去。乡镇自身财力匮乏和提供公共产品能力不足的问题日益凸显。于是，撤并乡镇、精简机构、分流人员，成为目前各地区普遍的举措。据统计，从 1998 年开始

3、，全国已有 25 个省份基本完成乡镇撤并工作，5 年撤并 7400 多个乡镇，平均 每天撤并 4 个。而湖北襄樊率先启动的乡镇综合配套改革则远非裁撤这么简单。在减人、减事(机构)、 减支的基础上，襄樊希望藉此建立一套适应市场经济的农村管理体制和运行机制，积极推 进“城市支持农村，工业反哺农业”重要论断的贯彻落实，建立农村和谐社会，促进城乡统 筹协调发展。作为农业大省的湖北今年农业税全免后，基层财政少向农民收取 18 个亿，而全省财政 供养系数高于全国平均水平，达 132，供养人数超过 200 万，其中 3/4 的财政供养人员集 中在县乡两级。人多人少，供养系数高低还是浅层次的问题，关键是过去隐

4、藏在农业税背 后的不适应农村生产力发展现状的农村上层建筑问题、乡镇政府运行中积累的种种矛盾， 随着农业税的取消而日趋公开化、尖锐化。正是在这种背景下，湖北省委、省政府决心在全省范围内选择一批县市率先进行乡镇 综合配套改革的试点，并为之下发了一系列文件，用以指导和推动乡镇综合配套改革的顺 利进行。中共中央政治局委员、湖北省委书记俞正声明确提出：“乡镇改革决不是一并了 之、 一减了之，而要综合改革，整体推进，全面建立与市场经济要求相适应的管理体制和 运行机制，解放和发展农村生产力，这是我们搞乡镇综合配套改革最根本的一个目标！”认识的高度决定行动的角度和力度。按照湖北省委、省政府关于推进乡镇综合配套

5、改革的意见 ，襄樊的乡镇改革从一开始就具有了鲜明的系统性和深入性。改革的内容包括 以合并农村中小学校、精简教师、整合教育资源为主要内容的义务教育管理体制改革，以 核定乡镇财政收支基数、加强财务管理、化解农村债务为主要内容的乡镇财政管理体制改 革，以转变职能、精简机构人员为主要内容的乡镇机构改革等三大方面。其中，乡镇机构改革着眼于加强和完善乡镇基层政权建设，坚持体制和机制创新，进 行了一揽子的全方位改革，改变了囿于机构精简、搞单打一的乡镇机构改革的老路子。创新关键环节普遍而言，乡镇综合配套改革有三个关键环节：人往何处去？钱从哪里来？乡镇怎么 干？在每一个环节上，襄樊市均有创新之举。精简乡镇人员是

6、改革无法回避的“坎”，必须闯过的“关”。在襄樊的改革者看来，重要 的不仅是精简人员，更在于要通过制度设计，从体制和机制上彻底根除几十年来精简膨 胀再精简再膨胀的积弊。 “绝不能一边减，一边进，否则不如不减。 ”襄樊市市长李德炳 说。“一人一编一卡”的刚性约束机制由此建立。襄樊重新核定乡镇行政和事业编制，缺编 不补，超编精简。把乡镇划分为一、二、三类，分别核定编制 45 名、40 名、35 名。实行 机构编制监管信息化、公开化，并将机构编制作为乡镇办事处行政事业单位经费预算拨款 的主要依据， “乡财市管乡用”，编内人员工资由市县财政局直达个人账户，从体制上切断 “收费养人、养人收费”的恶性循环链

7、条。改革前，全市乡镇共有行政编制 4143 名，实有人员 7167 人。改革后，行政编制核减 为 3380 名，编制精简幅度 18.4%，实有人员精简幅度 52.8%。精简机构同样不做表面文章，而是将其与转变乡镇政府职能有机结合。经过改革，襄 樊全市乡镇内设机构由 527 个减为 255 个，减幅达 51.6%。“农业税免除，不但使农民得以休养生息，而且还带来了农村基层政权的重大变革。因 为过去乡镇的主要任务是催收催种。现在农村面向市场，再不需要干部去催促了；农业税 一免减，催收任务也从根本上结束了。那么，乡镇该干什么？所以，从深层次来说，乡镇 政府改革的关键，不在于加强或撤销与否，而在于其职

8、能的根本性转换和结构性优化。 这无疑是一场脱胎换骨的变革。 ”襄樊市委书记田承忠分析道。由是，襄樊的改革强调了机构的整合，以适应市场经济运行的需要。全市乡镇办机构统一设立“三办一所”，其他所有内设机构尽悉撤消，职能并转。 “三办” 是党政综合办(加挂综治办牌子)、经济发展办、社会事务办(加挂计划生育办牌子)；“一所” 是财政所(加挂农经站牌子)。重新打造的乡镇机构，真正变“养人”为“养事”，致力于进行公 共产品的建设。另一个大动作是在乡镇实行党政一肩挑，领导班子交叉任职，这在全国很少见。每个乡镇领导职数从近 20 人精简为 9 人，1 名党委书记兼任乡镇长，党委副书记 3 名，其中 1 名任人

9、大主任、1 名兼任纪委书记、1 名兼任副乡镇长，5 名党委委员兼任副乡镇长、人武 部长、组织委员等职务。一大批乡镇党委书记对这项改革给予了充分肯定：“过去一个乡镇几十号领导，四套班 子机构、职能重叠，推诿、扯皮很经常，是制度性的矛盾。经过一年来的实践，我们体会 到，领导班子交叉任职是对乡镇党委统筹领导乡镇工作的有益探索，减少了行政成本，提 高了行政效率。 ”激发多重效应6 月 9 日上午，细雨霏霏中，记者来到仙人渡镇农业技术推广服务中心。14 平方米的 门面房里，整齐地摆放着各种畅销品牌的种子、农药、化肥和农膜。44 岁的“老板”文永胜 正忙着给村民称玉米种子。他这个“老板”身份是被逼出来的。

10、2004 年 7 月，随着一纸合同的签订，做了 23 年“单 位人”的文永胜变成了“社会人”，原来所在的农技站由事业单位整体转制为自负盈亏、自我 发展的经济实体。文永胜和同事到当地工商部门注册登记了“农业技术推广服务中心”，换 牌子、换章子、换机制，开始向市场“挣饭吃”。乡镇政府与文永胜的服务中心签约：中心为各村提供农技推广公共服务，如果达到要 求，乡镇政府一年支付 6 万元。为了拿到这笔活命的“服务费”，文永胜和他的同事走痛了 脚板：“以前拿工资旱涝保收，懒得下村。现在镇里有严格的考核指标，不达到 90 分以上 就领不到钱。我这一年几乎天天泡在村里，32 个村全跑遍了，村民都知道我的联系电话

11、， 有事随叫随到。 ”回忆当初的失落和彷徨，文永胜对记者憨厚一笑：“过去一个月收入二三百元，现已突 破千元。我们在搞好政府购买的公益服务时，还经销优质的种子、农药，并与华中农业大 学搞联合制种。改革实现了三赢：政府增税，中心增效，职工增收。 ”其实还有“一赢”，那就是“农民满意度增高”。购买种子的农民贾桃玉告诉记者：“以前 没少吃假种子的亏。现在服务中心卖的东西质量有保证，文站长还会到田里提供技术服务， 我们很满意！”“襄樊的事业单位整体转制，是我国乡镇改革史上的突破。政府提供公共服务的方式由 此转变。 ”华中师范大学中国农村政权研究中心教授项继权说。阵痛过去，就是阳光。襄樊的乡镇综合配套改革

12、激发出多重效应，呈现出各方共赢的 可喜局面。这场改革，使很多乡镇干部职工产生了豁然开朗之感，观念发生了深刻变化：恋官场 不如恋市场；论身份不如论价值。一大批学有专长的分流人员重新调整人生坐标，创出了 一番新天地。更为重要的是，通过这次改革，乡镇管理体制和运行机制开始艰难地向着适应农村税 费改革后新形势的要求转变。随着催收催种职能的消亡，变革中的乡镇逐渐产生并强化一 系列新的职能，主要表现在四个方面：一是落实党的扶农惠农政策，比如种粮直补，农机 补贴等等；二是贯彻党的基本国策，如生态、环境、土地、规划、计划生育等等，但这些 职能是依法进行的，运用行政手段会逐渐减少；三是调整农村经济结构，带领农民

13、致富， 比如兴修水利，减灾防灾，建设基础设施；四是构建和谐社会，如社会治安、信访、精神 文明建设以及公益性的事业等等。这是一次思想的洗礼；这是一次体制的转换；这是一次可贵的探索。改革的坚冰已经打破。作为乡镇综合配套改革的先行者，襄樊人民将在改革的风雨中 坚定求索。 积极稳妥地推进乡镇综合配套改革积极稳妥地推进乡镇综合配套改革经济日报经济日报“乡镇综合配套改革高层论坛乡镇综合配套改革高层论坛”综述综述 农村税费改革之后，尤其是逐步减少乃至全面免征农业税之后，农村发展中的深层次 矛盾开始集中显现。突出表现在：乡镇机构臃肿、人员膨胀，农民负担反弹的体制性因素 依然存在；“三提五统”变成“一事一议”之

14、后，乡镇财政缺口加大，农村义务教育困难 重重，农技推广等公共服务主体缺位，乡村债务化解办法缺乏，农业发展的资金瓶颈难以 突破，等等。 从长远来看，农村税费改革已经触及深层次体制问题。单抓减负，不仅税费改革难以 深入，而且已经取得的改革成果也难以巩固，只有在税费改革的同时，及时推进乡镇综合 配套改革，适时转变政府职能，理顺各方面关系，才能构建起与新形势相适应的新型乡镇 管理体制。 在这方面，湖北省和襄樊市作出了一些有益的探索。本报从 6 月 23 日起连续刊发了 “湖北襄樊市乡镇综合配套改革探析”系列报道，引起了社会各界广泛关注。为了更好地 总结改革的经验，进一步指导实践，7 月 17 日，本报

15、邀请了改革、三农、财税、金融、宏 观、经济等各方面的专家和湖北省、襄樊市的领导，在北京召开了“乡镇综合配套改革高 层论坛”。与会专家高度评价了本报报道的“襄樊经验”，也对乡镇综合配套改革如何进 一步推进发表了精辟的见解。 “人人”的问题的问题 改革中分流的乡镇干部大都是农村的佼佼者，应该充分发挥他们在带领农民致富过程 中的作用；但更关键的问题是在于“怎样在乡镇这个层级建立合理的人员进入和退出机制”改革措施改革措施 湖北省从 2001 年起着手乡镇撤并工作，目前全省乡镇建制总量为 964 个，比原来减少 三分之一。同时，乡镇设立党委、人大、政府三个机构，不再设政协，实行领导班子交叉 任职，乡镇内

16、设机构实行撤并，统一设置“三办”(党政综合办公室、经济发展办公室、社 会事务办公室)。对“七站八所”等公益事业服务人员实行总量控制，引导事业单位向市场 转换机制。截至 2005 年 4 月，全省共精简分流财政供养人员 23999 人。改革之后，大部分 乡镇人口和干部比例在 1000：1 到 1000：1.5 之间。 我国历史上曾进行过多次农村赋税改革，这些改革后来无一不走向反弹，形成了被称 为“黄宗羲定律”的“减轻加重再减轻再加重”的怪圈。究其根本原因，就是财政 供养人数太多，乡镇机构运转压力太大。 农村税费改革之后，乡镇机构首先面临的问题就是“人往何处去”。与会专家认为， 湖北省通过“有情操作、无情分流、阳光作业、温和消肿”的方法，初步解决了乡镇机构 臃肿、人员膨胀的问题，完成了乡镇综合配套改革最为艰巨和复杂的任务，实属难能可贵。“湖北的乡镇机构改革成效是不错的，现在湖南还有 1600 多个乡镇，而人口规模更大 的湖北只剩 964 个乡镇了。我们对此持积极支持的态度。”民政部区划司司长戴均良评价 说。 但是，“改革的最