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1、1第六讲第六讲 坚定不移地做好化解过剩产能工作坚定不移地做好化解过剩产能工作近年来，国内部分工业行业产能严重过剩矛盾越来越突出，引起党中央、国务院的 高度重视。2012 年的中央经济工作会议对化解过剩产能工作做出明确部署和要求。 2013 年 9 月，中央政治局常委会对化解过剩产能工作做了专门研究，国务院随后出台 关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见 （国发201341 号，以下简称指导意见 ） ， 进一步明确了化解产能过剩矛盾的政策措施。党的十八届三中全会强调，要强化节能节 地节水、环境、技术、安全等市场准入标准，建立健全防范和化解产能过剩长效机制。 2013 年的中央经济工作会议提出，要不折
2、不扣执行好中央化解产能过剩的决策部署。 中央对这一问题的重视程度之高、工作要求之严、推进力度之大，前所未有。我们要认 真学习，把握政策界限，加大推进力度，拿出壮士断腕的勇气，坚定不移地做好化解产 能过剩工作。一、深刻认识产能严重过剩的危害及形成原因一、深刻认识产能严重过剩的危害及形成原因产能过剩是一个带有普遍性的经济现象。在市场经济条件下，适度产能过剩是正常 现象，可由市场白行调节，也有利于形成有效的市场竞争。但在我国国有经济仍占有相 当大比重和部分地方政府的不当介入使得问题复杂化，造成了部分行业产能严重过剩的 问题，在这种情况下如不进行适度干预，过度的产能过剩会造成社会资源的巨大浪费， 阻碍
3、产业结构升级，甚至会引发系统性风险，影响经济社会发展和稳定大局，政府需要 给予关注并积极采取措施化解。1.部分工业行业产能过剩现状及危害近年来，我国经济发展的内外部环境正在发生深刻变化。随着国际金融危机的持续 影响，国外市场需求减弱和国内经济增长下行压力加大，我国部分工业行业供过于求矛 盾凸显，传统制造业产能普遍过剩，特别是钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行 业尤为突出。2012 年底，我国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶产能利用率分别 仅为 72%、73.7%、71.9%、73.1%和 75%，明显低于正常水平，加之大量在建和拟建项 目，这些行业产能过剩矛盾仍在加剧。产能过剩的问题，我
4、国以前也多次出现过。但是，像目前这一轮的产能过剩范围如 此之广、数量如此之大、影响如此之深还不多见。钢铁、电解铝、船舶等行业利润大幅 下滑，企业普遍经营困难。这种状况持续发展下去，势必会加剧市场恶性竞争，造成行 业亏损面扩大、企业职工失业、银行不良资产增加等问题，直接危及产业健康发展，越 来越成为我国经济运行中的突出矛盾，甚至影响到民生改善和社会稳定大局。化解产能严重过剩矛盾必然带来阵痛，有的行业甚至会伤筋动骨。但从全局和长远 来看，遏制产能过剩矛盾进一步加剧，引导好投资方向，对加快产业结构调整，促进产 业转型升级，防范系统性金融风险，保持国民经济持续健康发展意义重大。必须从实现 全面建成小康
5、社会战略目标、走新型工业化道路的战略高度，切实把思想和行动统一到 中央决策部署上来，认真贯彻落实指导意见各项任务和要求。2.深刻认识产能严重过剩形成的原因当前，我国部分行业的产能过剩已经超出正常的市场竞争范围，造成产能过剩的原 因也并非完全是市场因素，还有体制机制、管理方式、发展方式等诸多深层次原因。一是一些领域的体制机制不完善扭曲了投资行为。由于土地、能源、资源等要素价 格不合理，社会成本、环境成本未能全部体现在企业经营成本中，市场配置资源的决定 性作用难以有效发挥。一些地方政府以追求经济和财税收入高速增长为目标，通过低地 价甚至零地价供地、资源配置、税收减免、财政补贴、信贷扶持等方式招商引
6、资，扭曲 了市场公平竞争信号，影响了企业的正常投资决策，甚至导致出现有些企业以项目名义 进行“圈地”的投机行为。由于考核机制不完善，未建立投资约束和责任追究机制，也 助长了部分国有企业的过度投资行为。这些因素造成一些行业产能无序扩张，这是产能 过剩问题多年不能缓解的根源。二是在竞争性行业依靠行政性审批的管理方式，已不适应新形势下市场经济发展的 需要。近年来，为解决产能过剩问题采取的一系列措施虽取得一些成效，但由于缺乏对2违规审批项目的地方政府实行有效的约束和责任追究制度，很多新增产能项目得到所在 地方政府（部门）的批准。仅以行政审批为主的管理方式严控企业项目，产能过剩问题 没有得到有效遏制，而
7、且愈演愈烈。三是推动企业公平竞争的市场环境建设滞后。政府部门注重项目审批，而对以技术 标准、发展规划、产业政策等引导行业健康发展研究不够。应该由政府部门建立和维护 的规范市场公平竞争的秩序明显滞后，对已有的措施执行也不得力，事中事后的监管缺 位。这导致一些达不到环保、能耗、安全等标准的企业以不公平的方式进行市场竞争， 加剧了产能过剩矛盾。四是产业组织结构不合理导致行业无序竞争。经过多年的快速发展，钢铁、电解铝、 水泥、平板玻璃和船舶等行业产能规模已达世界第一。这些行业本来都是属于规模经济 效益明显的行业，但是由于企业数量过多，行业集中度低，大企业不够大更不够强，没 有形成由优强企业主导的产业发
8、展格局，出现了规模不经济现象。五是经济周期性波动扩大了产能过剩的影响。多年来经济的快速增长，造成了阶段 性需求旺盛，使企业对未来经济前景产生了过高的预期，将大量资金投向钢铁、电解铝、 水泥、平板玻璃、船舶等行业，产能规模随之快速增长。随着国际市场需求减少和我国 经济进入增长放缓的转折期，产能过剩的矛盾更加突出。船舶行业 2003-2005 年全球新 船年均订单 1.6 亿载重吨，2007 年达 2.7 亿载重吨，当年我国接单达 1.1 亿载重吨，国 际市场需求的高速增长直接推动我国船舶产能在“十一五”期间增长了 6 倍。国际金融 危机爆发后，全球海运市场进入了大萧条期，新船需求急剧萎缩，订单直
9、线下滑，我国 船舶行业产能过剩矛盾凸显。二、准确把握化解产能严重过剩矛盾的总体要求二、准确把握化解产能严重过剩矛盾的总体要求面对当前错综复杂的国内外经济形势，按照稳中求进的工作总基调，以及“尊重规 律、分业施策、多管齐下、标本兼治”的原则和“消化一批、转移一批、整合一批、淘 汰一批”的方针， 指导意见创新调控方式，统筹考虑经济发展、结构升级、社会稳 定等多重因素，按照处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更 好发挥政府作用的要求，明确了化解产能过剩矛盾工作的总体要求、基本原则和主要目 标，围绕控制增量、优化存量、建立长效机制，提出了八项主要任务和九项政策措施， 并有针对性地提
10、出了钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶五个行业的具体措施。化解产能过剩矛盾要坚持尊重市场与改善宏观调控相结合，开拓市场需求与产业转 型升级相结合，严格控制增量与调整优化存量相结合，完善政策措施与深化改革创新相 结合。要立足当前、着眼长远，着力加强宏观调控和市场监管，着力发挥市场机制作用， 着力创新体制机制，推进产业转型升级。力争通过五年努力，实现产能规模基本合理， 发展质量明显改善，长效机制初步建立，化解产能严重过剩矛盾工作取得重要进展。与以往的政策相比， 指导意见强调运用发展的思路、市场的手段和改革的措施 解决问题，注意处理好政府与市场的关系，更好地发挥政府在保障公平竞争、加强市场 监管、维
11、护市场秩序等方面作用，坚持通过市场竞争实现优胜劣汰。落实化解产能过剩 矛盾的总体要求，应重点把握以下几个方面：更加注重采取市场手段。加快推进资源税改革和环境保护税立法，理顺资源、要素 价格的市场形成机制，依靠市场力量、竞争机制化解产能过剩矛盾。更加注重建立长效机制。创新政府管理，强化事中和事后监管，形成法律法规约束 下责任清晰的市场监管机制；减少行政干预，坚决清理废除不公平优惠政策，整顿规范 市场秩序，营造公平环境。更加注重运用发展的办法化解过剩产能。在当前产能严重过剩的现状下，既要防止 无序扩张，又要考虑地方利用资源优势发展经济、推动产业升级的合理诉求。必须运用 疏堵结合的工作思路，实施产能
12、等量或减量置换制度，在控制总量的前提下发展先进产 能，缓解地方经济发展与化解过剩产能的矛盾。更加注重发挥地方政府作用。各省级人民政府对本地区化解产能严重过剩矛盾工作 负总责，落实主体责任；对在建违规项目和建成违规项目进行全面清理，分类提出处理 意见和整顿方案；对过剩行业项目建设制定产能等量或减量置换方案，探索产能置换指 标交易等。更加注重加强监督检查。将化解产能严重过剩矛盾工作列为落实中央重大决策部署 监督检查的重要内容和地方政府政绩考核指标体系，落实主体责任，强化执法问责和案 件查办，建立健全责任延伸制度。3更加注重发挥社会监督作用。 指导意见要求九方面工作要做到信息公开，为舆 论媒体监督创
13、造便利条件。三、认真落实化解产能严重过剩矛盾的各项任务三、认真落实化解产能严重过剩矛盾的各项任务化解产能严重过剩矛盾是一项十分复杂艰巨的任务。 指导意见对当前和今后一 个时期化解产能严重过剩矛盾工作做了全面部署，并明确了重点工作分工和进度要求。1.“疏堵”结合，严格控制产能总量在当前产能严重过剩的情况下，把产能盲目扩张的势头压下去是首要任务。要改变 以往“一刀切”的管理方式，通过构建发展先进产能和淘汰落后产能的良性互动机制， 做好控制产能总量工作。一是严禁建设新增产能项目。必须把思想和行动统一到中央的要求上来，坚决摒弃 “风头一过、大干快上”的错误想法，不囿于一城一地的得失和眼前利益，不得以任
14、何 名义、任何方式核准、备案产能严重过剩行业新增产能项目。对新增产能项目，不办理 土地供应、能评、环评审批等相关业务，不提供任何形式的新增授信。同时，在产业转 移过程中，严把产业政策闸门，坚决杜绝落后产能在异地死灰复燃。二是分类处理违规建设项目。对违规在建项目，凡是未开工的，一律不得开工建设； 凡是不符合产业政策、准入标准、环保要求的一律停建；确有必要建设的，根据布局规 划、环境承载力，以及落实产能等量或减量置换的要求，妥善处理好违规建设项目。同 时，依据行政许可法，土地管理法、环境保护法等法律法规，以及能源消耗总量控制指 标、产业政策、行业规范和准入条件、环保标准等要求，对建成违规项目进行全
15、面清理， 提出整顿方案，向社会公示。三是落实产能等量或减量置换。在严禁新增产能的前提下，为促进产业升级，优化 产业布局，需要正确处理发展先进产能与淘汰落后产能的关系，考虑地方发展经济的现 实情况，调动地方和企业加快转型升级的积极性、主动性。实施等量或减量置换，就是 用发展的办法解决问题，推动地方更加自觉地做好化解过剩产能工作，是给“出路”的 政策。这样做既有利于产业转型升级，又有利于淘汰落后产能，特别是可以有效控制产 能总量，建立淘汰与发展相结合的机制，避免出现“越淘汰越过剩”的怪圈，同时缓解 地方经济发展与淘汰落后的矛盾，有利于推动工作尽快取得实效。积极探索建立政府引导、企业自愿、市场化运作
16、的产能置换指标交易，支持跨地区 产能置换，引导国内有效产能向优势企业和更具比较优势的地区集中，解决省（区）内 建设项目等量或减量置换指标不足的问题。2.严格执法，淘汰一批落后产能淘汰落后产能是化解过剩产能的有效方法之一。要综合运用经济、法律和必要的行 政手段，继续坚定不移地淘汰落后产能。同时，完善激励和约束政策，研究建立过剩产 能退出的法律制度，引导企业主动退出产能严重过剩行业。一是加大淘汰落后产能力度。按部分工业行业淘汰落后生产工艺装备和产品指导 目录（2010 年本） 产业结构调整指导目录和相关行业准入条件，进一步摸底排查， 加大工作组织协调和督查力度，确保提前一年完成产能严重过剩行业“十二五”淘汰落 后产能目标任务。在此基础上，通过完善财政奖励政策、落实建设项目产能置换方案等 措施，鼓励地方提高淘汰落后产能标准，力争 2015 年底前再淘汰落后产能炼铁 1500 万 吨、炼钢 1500 万吨、水泥（熟料及粉磨能力）1 亿吨、平板玻璃 2000 万重量箱。二是建立依法淘汰落后产能的工作机制。环保排放标准和强制性能耗限额标准是界 定落后产能
