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1、1实施实施国有土地上房屋征收与补偿条例国有土地上房屋征收与补偿条例 的的具体操作程序设想具体操作程序设想山东众星为民律师事务所山东众星为民律师事务所 赵世平赵世平内容摘要：内容摘要：笔者结合自己多年从事城市房屋拆迁法律服务的体会，对于国有土地上房屋征收与补偿条例颁布实施以后如何贯彻实施的操作程序问题，包括征收机构的建立、征收文件的制定、征收决定的作出及其相关部门的工作进行初步探讨，以和同行共飨，以便为国有土地上房屋征收与补偿条例颁布后更好地提供相应的法律服务。主主题词题词： ：国有土地上房屋征收与补偿条例 程序 设想经过长时间和多次、多渠道征求社会各界的意见，国务院国有土地上房屋征收与补偿条例
2、（以下简称新条例）终于正式颁布，并于 2011 年 3 月 21 日颁布之日实施。至此，饱受诟病的原城市房屋拆迁管理条例寿终正寝，这对于在2中华人民共和国物权法颁布之后本就应当立即受到充分保护的私人物权中最大宗的房屋产权的保护，无疑是一个极大的利好。但是同时应当看到，由于我国各地具体情况不同，至今对于在实务操作中的具体程序方面的问题，各省尚无明文规定，给实务操作带来了一定的困惑，也使得新条例的贯彻实施受到了一定的影响。笔者结合自己多年从事拆迁法律服务的经验，仅对在新条例的框架内如何具体操作中的程序问题作如下设想，意在引起业内同行，特别是业内从事该业务的同行的共同探讨，以期使得新条例得到符合立法
3、原意的正确贯彻和实施。一、建立征收机构一、建立征收机构本条例虽然未作详细规定，但是依据实际情况，笔者设想，以建立市、县国有土地上房屋征收与补偿领导小组或委员会为宜。小组或委员会应当有规划、建设、财政、国土资源、发展改革等有关部门参加，以下称市、县房屋征收补偿领导机构。下设工作部门，可以称市、县房屋征收补偿管理办公室，以下称房屋征收部门。考虑到各地的具体情况不同，该房屋征收部门可以单设，单独挂牌。也可以设在建设行政主管部门或者房屋管理机关，一个机构，两块牌子。但是不论何种形式，该房屋征收部门职能只能是对市、县人民政府负责，而不是对建设行政主管部门或者房屋管理机关负责，即使是建设行政主管部门或者房
4、产管理机关的首长兼任该房3屋征收部门的负责人，也应当如此。并同时建立实施单位，可以称市、县房屋征收补偿实施服务中心，以下暂称房屋征收实施单位。考虑到新条例明确规定房屋征收实施单位不得谋利，同时结合事业单位分类改革的精神，该实施单位应当以成为具备专业服务职能的事业单位为宜。为此，应当为其配备必要的专业工程技术人员和必要的机械设备以及必要的操作人员，并为上述人员解决职称、编制、待遇等问题。笔者对以上各机构的具体工作或者业务范围设想如下：市、县房屋征收补偿领导机构负责组织并由有关部门配合决定征收事宜 指示并要求 房屋征收部门（负责组织实施征收和补偿具体事宜） 委托、指导并负责监督 房屋征收实施单位负
5、责房屋征收与补偿的具体工作）（由房屋征收部门对房屋征收实施单位的行为承担法律责任。二、市、县级人民政府对符合本条例规定的情形作出二、市、县级人民政府对符合本条例规定的情形作出征收决定征收决定（一）确定（一）确定拟拟征收的征收的项项目是否符合公益要求目是否符合公益要求鉴于新条例对于公益范围已经作出了较为明确的界定，笔者认为，应当由省一级制定相关细则，特别要在细则中对于滥用公益的名义，或者擅自扩大公益范围，随意以公益名义进行征收的行为规定明确的法律责任。（二）（二）调查调查、 、认认定定拟拟征收房屋的状况征收房屋的状况4在作出决定之前，应当调查、认定征收区域内未经登记的房屋状况，并作出处理；对于依
6、法认定的合法建筑和未超过批准期限的临时建筑，应当给予补偿；对于依法认定的违法建筑和超过批准期限的临时建筑，则应当明确规定不予补偿。鉴于新条例对于作出的认定和处理决定不服的情况如何给予救济，未作说明。按照行政法理论，笔者认为，既然法律、行政法规未作限制性规定，根据对于公民的行为“法无明文即不得禁止”的行政法原理，相对人应当有权利通过行政复议、行政诉讼的途径获得救济。（三）（三）组织组织制定制定实实施征收所必施征收所必须须具具备备的文件的文件根据新条例的规定，拟实施征收必须具备以下文件，即：1、一般性征收，、一般性征收，应应当具当具备备国民国民经济经济和社会和社会发发展展规规划、土划、土地利用地利
7、用总总体体规规划、城划、城乡规乡规划和划和专项规专项规划。划。制定上述规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。同时，根据中华人民共和国规划法及其相关法规、规章的规定，规划应当由具有相应的规划制定资质的单位或者机构编制，并通过相关的批准机关批准后方为有效。2、 、对对于于为为了建了建设设保障性安居工程或者保障性安居工程或者实实施旧城改造施旧城改造计计划，划， 新条例新条例 作了特作了特别规别规定，即：保障性安居工程建定，即：保障性安居工程建设设、旧城、旧城区改建区改建计计划，划，应应当当纳纳入市、入市、县级县级国民国民经济经济和社会和社会发发展年度展年度计计划。划。笔者认为，再次应当予以特
8、别强调的是，所谓已经纳入5市、县国民经济和社会发展年度计划，就是说，在市、县国民经济和社会发展年度计划中应当具有相关的书面文字描述，并已经通关相关渠道对公众进行了公开。（四）市、（四）市、县县人民政府在作出征收决定前的工作人民政府在作出征收决定前的工作1、 、应应当当按照有关按照有关规规定在作出房屋征收决定前，定在作出房屋征收决定前，进进行社会行社会稳稳定定风险评风险评估。估。笔者认为，这种评估不应当关门进行，而是应当广泛吸收社会各界广泛参与，以取得广大人民群众的真正支持；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定，对此，笔者认为，政府常务会议的讨论应当具有书面记录，参加会
9、议的人应当在书面记录上签字，并明确对讨论内容持何种意见，以便将来分清责任。2、作出房屋征收决定前，征收、作出房屋征收决定前，征收补偿费补偿费用用应应当足当足额额到位、到位、并且并且专户专户存存储储、 、专专款款专专用。用。对此，笔者认为，该专户应当由房屋征收机构掌握控制权，以便在项目结束并进行审计时明确法律责任。3、 、组织组织有关部有关部门对门对房屋征收部房屋征收部门门制定的征收制定的征收补偿补偿方案方案进进行行论证论证并予以公布，征求公众意并予以公布，征求公众意见见。征求意。征求意见见期限不得少期限不得少于于 30 日。日。4、将征求意、将征求意见见情况和根据公众意情况和根据公众意见见修改
10、的情况及修改的情况及时时公公布。布。5、因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人、因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为认为征收征收补偿补偿方案不符合本条例方案不符合本条例规规定的，市、定的，市、县级县级人民政府人民政府应应当当组织组织6由被征收人和公众代表参加的听由被征收人和公众代表参加的听证证会，并根据听会，并根据听证证会情况修会情况修改方案。改方案。6、制定、制定对对于被征收人的于被征收人的补补助和助和奖奖励励办办法。法。三、房屋征收部门的工作三、房屋征收部门的工作（一）制定征收、（一）制定征收、补偿补偿方案，方案，报报市、市、县县人民政府人民政府审查审查； ；（二）（二）对对房屋征收
11、范房屋征收范围围内房屋的内房屋的权权属、区位、用途、建筑属、区位、用途、建筑面面积积等情况等情况组织调查组织调查登登记记， ，对对此，被征收人此，被征收人应应当予以配合。当予以配合。调查结调查结果果应应当在房屋征收范当在房屋征收范围围内向被征收人公布。内向被征收人公布。笔者根据实践认为，省级人民代表大会或者常务委员会应当规定被征收人不予配合时应当承担的人法律责任，以保证大多数被征收人的合法权益及时得到维护；（三）（三）监监督督检查检查在房屋征收范在房屋征收范围围确定后，是否存在新建、确定后，是否存在新建、扩扩建、改建房屋和改建、改建房屋和改变变房屋用途等不当增加房屋用途等不当增加补偿费补偿费用
12、的行用的行为为； ；违违反反规规定定实实施的，不予施的，不予补偿补偿； ；（四）将前款所列事（四）将前款所列事项书项书面通知有关部面通知有关部门暂门暂停停办办理相关理相关手手续续。 。暂暂停停办办理相关手理相关手续续的的书书面通知面通知应应当当载载明明暂暂停期限。停期限。暂暂停期限最停期限最长长不得超不得超过过 1 年；年；（五）（五）负责负责具体的具体的补偿补偿事宜。事宜。根据新条例的规定，笔者认为，补偿项目可以分解为以下各项：1、被征收房屋价、被征收房屋价值值的的补偿补偿； ；2、因征收房屋造成的搬迁、因征收房屋造成的搬迁、临时临时安置的安置的补偿补偿； ；73、因征收房屋造成的停、因征收
13、房屋造成的停产产停停业损业损失的失的补偿补偿。 。4、根据市、根据市、县级县级人民政府人民政府应应当制定当制定补补助和助和奖奖励励办办法，法，对对被征收人被征收人给给予予补补助和助和奖奖励。励。（六）代表市、（六）代表市、县县与被征收人与被征收人签订签订征收征收补偿协议补偿协议。 。1、 、补偿费补偿费的范的范围围： ：（1）被征收房屋的价值。 。新条例规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。而被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。笔者根据实践经验认为，评估报告中应当附有评估依据包括事实依据和法律、法
14、规、规章以及规范依据、评估机构的资质执业证书复印件、评估人员资质和执业证书复印件等等。同时，应当充分注意对进行评估所必须的具体工作和评估协助的组织。 鉴于新条例对于评估结果存在异议以及评估办法的确定乃至评估机构的选定、对于评估机构进行评估工作都做出了具体的要求和详细的规定，笔者在此不赘。笔者只是认为应当强调，对于违反相关规定的，征收领导机构应当严肃予以查处。（2）因征收房屋造成的搬迁费、临时安置费；（3）因征收房屋造成的停产停业损失费；8（4）按照市、县级人民政府制定的奖励办法确定的对被征收人给予的奖励。（5）按照省级人民政府制定的办法的规定，确定被征收人的住房保障问题（包括人员基本状况、保障
15、房的区位、面积等）2、征收、征收补偿协议补偿协议的内容：的内容：对于征收补偿协议，应当包括哪些内容，本条例未作详细规定。笔者认为，依据民法和合同法原理，制定征收补偿协议，至少应当包括以下内容：（1）合同双方当事人的详细情况；（2）被征收房屋的基本状况，至少应当包括：区位、用途、建筑面积、肉眼可见的结构状况、建设时间和成新、装修和装潢、附属物等等；（3）补偿方式（现金补偿抑或产权调换）（4）补偿金额及其依据抑或调换的房屋状况；（5）货币（搬迁费、临时安置费、停产停业损失-按照停产停业期限和停产停业前的效益确定）支付方式或者房屋调换办法（包括产权调换房屋的地点和面积、周转房的使用时间等事项，并结清
16、房屋差价；因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。）；9（6）履行协议时间和方式（包括搬迁期限、过渡方式和过渡期限、自行搬迁抑或由征收方协助搬迁等事项）；（7）违约责任；（8）解决争议的途径；（9）未尽事宜的约定；（10）协议的副本和份数及其效力的约定；（11）双方签名盖章的约定；（12）协议形成的时间。（七）（七）对对无法达成无法达成协议协议的，向市、的，向市、县县人民政府提出作出决人民政府提出作出决定的建定的建议议并准并准备备有关法律文件。有关法律文件。（八）（八）执执行市、行市、县县人民政府的决定，人民政府的决定，对对于在法定期限内既于在法定期限内既未申未申请请复复议议、也未提起、也未提起诉讼诉讼的，依法代表市、的，依法代表市、县县人民政府申人民政府申请请人民法院人民法院强强制制执执行。行。 需要提交有关法律文件，包括强制执行申请书、补偿金额、专户存
