国有企业治理结构及其对会计信息的影响

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1、高级财务会计1国有企业治理结构及其对会计信息的影响国有企业治理结构及其对会计信息的影响束珏婷 朱景原摘 要 文章从我国国有企业公司治理结构存在的问题入手，分析其成因以及对会计信息 可能造成的影响，并提出了改进建议。 关键词 国有企业 治理结构 会计信息一、我国国有企业公司治理结构存在的问题一、我国国有企业公司治理结构存在的问题公司治理结构是现代公司的典型特征，这在股份公司中体现得尤为明显。由于出资者 人数众多且分散，因而难以像业主制和合伙制企业那样直接经营管理公司，而代之以公司 治理结构，即为了保护公司法人资产能有效运营，在组织管理和领导体制上做出的权利安 排。迄今为止，国内外文献中关于公司治

2、理结构并没有统一的解释，但必须明确的是，有 效的公司治理结构至少应该达到两个目标：一方面，要给经营者以充分的自主权去管理企 业，以实现股东利益的最大化；另一方面，要保证经营者能以股东的利益为准绳运用好这 些自主权，即企业经营者能够得到有效的监督约束。 从 1994 年起，我国的国企改革进入了一个实际性的攻坚阶段，其中心任务是对企业治 理结构和融资结构进行改革。迄今为止，我们可以看到两种效应。从企业激励机制和企业 效率的角度，我们发现国有企业改革的积极效果。然而，按照所有者标准来观察，作为国 有资产所有者的国家，在这种放权让利式改革或后来所演变成的产权改革中，其权益却受 到越来越多的侵蚀。实际上

3、，中国的改革存在着一个悖论：政府之所以能够把更多的权力 下放给经营者，正是因为还保留着人事任命权，从而能掌握与经营者事业有关的激励手段， 但是越来越多的放权会导致事实上的内部人控制的趋势。 目前我国国有企业公司治理结构存在的主要问题可以归纳为以下几点： 1 1 治理结构失衡，治理结构失衡， “内部人控制内部人控制”严重严重 国有企业在现代公司制改造中，其公司治理结构主要表现为两种典型的模式：其一是 行政干预的公司治理结构。公司的董事长、总经理仍沿袭上级主管部门的行政任命，企业 内部的生产经营、投资决策、人事分配等皆由上级主管部门直接干预；其二，由于经营自 主权的下放，加之监控失效，于是公司治理

4、处于“内部人控制”状态，公司的董事长、总 经理、党委书记集三权于一身，决策职能、执行职能与监督职能合一，而且约束短缺。显 然，这两种公司治理结构都缺乏有效的制衡机制而处于失衡状态。 何浚（1998）对中国上市公司的内部人控制进行了定量的实证分析，在对 406 家样本 公司董事会的分析表明，每公司平均拥有董事 9.7 人，其中外部董事 3.2 人，内部董事 6.5 人，平均内部人控制度 67.0%，内部控制度为 100%的公司由 83 家，占有效样本总数的 20.4%，在 70%-100%之间的有 145 家，占 35.7%，在 50%-70%之间的有 86 家，占 21.2%，在 30%-50

5、%之间的有 54 家，占 13.3%，小于 30%的有 38 家，仅占有效样本数的 9.4%。何浚的 分析结论是，上市公司的内部人控制度与股权的集中情况高度相关，并且随着股权的集中， 呈现出增大的趋势；国有股在公司中所占比例越大，公司的内部人控制就越强。在今天看 来，我国国有企业中内部人控制的存在，已经成为不争的事实，且大有愈演愈烈之势。 内部人控制在效用上具有两重性。以经理人员为代表的内部人较不参与管理的股东拥 有更充分的信息，加之他们又是经营管理专家，这使得内部人在提高决策科学性和效率性 上胜过了外部人。同时，公司股东与经理人员在利益目标的追求上并不完全一致，股东对 公司的了解在内容和及时

6、性上也不如内部人那么全面和迅速，如此，内部人就有可能偏离高级财务会计2乃至背离股东意愿及利益，使股东权益受到损害。 2 2 股东大会形式化，股东尤其是中小股东权益得不到保障股东大会形式化，股东尤其是中小股东权益得不到保障 我国国有企业股权特点是以国家股和法人股等非流通股为主体，个人股所占比重较小， 个人股东对公司治理的影响甚微。截止到 2002 年 3 月，我国上市公司流通股所占比例为 34.87%，未流通股份为 65.13%。按照有关规定，国家股和法人股都不能在证券市场上流通， 虽然可以协议转让，但转让和条件都有严格的限制，并且最终必须通过政府机关审批。对 于市场准入的限制和对市场行为的行政

7、干预必然会导致市场价格的扭曲，因此其持股主体 难以借助市场来行使自己的控制权。与此同时，很多公司召开股东大会的时候，对与会股 东有最小持股数量的限制，绝大多数流通股的持股主体都是小股东。这样，大多数持有流 通股的股东无权参加股东大会，直接行使自己的控制权，其后果是助长了股票市场的投机 行为。加之股东参与治理的意识、知识、信息限制，造成治理主体公司治理意识、治理知 识和治理信息的不对称，都使股东大会这一最高权力机构的决策效率降低，监督能力和水 平受到影响。 3 3 董事会运作失范董事会运作失范 公司法明文规定，公司董事会产生于股东大会的选举，而事实上却不然。其一， 许 多公司董事会的任命与解聘均

8、直接源于上级行政命令，而无需股东大会的民主选举，董事 会也因此成为政府行政命令的中介，而且因有政府作后盾保障，董事会经常无视股东大会， 越权竞争，有时甚至出现董事长一人说了算而使董事会有名无实。其二，公司董事会的构 成极不合理，从西方公司治理实践来看，董事会人员的理想构成应为企业与金融机构的高 层管理人员，以及法律、财务与市场方面的专家。而在我国，董事会基本上是由日常的经 理人员组成的。在何浚的调查中，在 530 家上市公司中，董事长和总经理由一人兼任的公 司有 253 家，占样本总数的 47.7%。同时，100%为执行董事的公司占有效样本数的 22.1%，50%以上为执行董事的公司占有效样本

9、数的 78.2%。由此可见，公司董事会实际上 很大程度地掌握在执行董事手中。经济学家认为，董事会和经理层之间应是一种委托代理 的关系，董事会必须要对经理层实施监督职能。如果董事会的成员主要由内部经理人员组 成，很难想象他们会有动力对自己进行监督，公司治理结构的有效性必然难以保证。二、国有企业公司治理结构问题的成因二、国有企业公司治理结构问题的成因导致以上治理结构问题产生的原因是多方面的，具体可以从以下几个方面进行分析： 1 1 没有从融资体制入手改革公司治理结构没有从融资体制入手改革公司治理结构 我国的国有企业改革，一直致力于不涉及企业融资体制。这就带来了两个问题，一是 在国家财政的投资能力日

10、益下降的前提下，为了保证企业的国有经济性质就不得不让国有 银行给予贷款，这使得国有企业的银行负债居高不下，形成所谓的“债务危机” ，然而，银 行作为外部出资人又没有形成对企业的有效监督约束机制，银行在公司治理结构中几乎不 起任何作用；二是在企业内部形成国家独资的股权结构，而国家，实际上是政府，作为企 业唯一的所有者又没有解决好产权行使的问题，即国家作为企业的外部出资人并没有以所 有者的身份进入企业，并在企业内行使所有者职能，从而导致国有企业的产权主体缺位和 产权虚置。 2 2 国有资产管理体制改革没有到位国有资产管理体制改革没有到位 我国国有资产管理一直实行的是“国家所有、分级管理”的原则，国

11、有资产实际上是 由各级各类政府机构在进行具体的管理，政府扮演的是裁判员和运动员的双重角色。国有 资产管理体制改革的首要内容就是要塑造国有资产产权主体，解决政企不分问题。按照国 家的有关规定，国有资产产权主体主要由国家授权的非政府性投资机构来承担，即让这些高级财务会计3非政府性投资机构来作为国家股权的持股单位。但是，国家一直没有对这些可以授权的投 资机构做出明确的法律规定，没有形成合适的授权机制，国家和授权机构之间的权、责、 利关系还没有定型化、法律化。 在我国公司制试点企业中，国有股本的产权主体缺位一直是个大难题。国有股的持股单位 有国有资产管理局、地方政府、主管部门或主管部门“翻牌”而成的公

12、司等，甚至有董事 长或总经理充任国家股代表的情况。对于国资局、财政局和企业主管部门等政府机构来说， 首先它们各有各的行政目标，所有者目标并不是它们的主要目标，当所有者目标和行政目 标发生冲突时，它们又可能以行政目标代替所有者目标，而使所有者目标受到损害。其次， 它们不是投资受益人，又不受产权约束，本身缺乏监督经理层的激励，尤其是企业主管部 门，由于同企业的行政隶属关系，它们容易结成一体，形成事实上的“内部人控制”问题。3 3 缺乏完全的资本市场缺乏完全的资本市场 目前，我国的资本市场还是十分幼稚的，功能残缺，规模不大，竞争不充分，法规不 健全，尤其是股票的流动性表现出两种极端： 一方面是国有股

13、与法人股的微弱流通或者说不能流通。我国上市公司约 2/3 的股份不 得流通，禁止开放柜台交易，非上市公司更没有合法、规范的交易渠道。国有股与法人股 不得流通，同股同权同利原则就无法实现，资本市场必然是割裂态势，资本也就失去了活 力，资源有效配置便是空话。有一点必须明确，唯有产权清晰，国有股及法人股股东真正 到位，此类股票上市流通才能体现出相应的权利，才是现实的，在国有股及法人股的所有 者依然模糊的情况下，只能带来更严重的内部人控制。 另一方面，个人股表现出极强的流动性和投机性。许小年（1997）指出，股票价格与 上市公司业绩相关，这个相关系数美国为 88%，对上海上市公司的统计分析表明，这个相

14、 关系数只有 30%-40%，也就是说，上海股票价格的 60%以上是投机、炒作等因素决定的。股 票价格和上市公司业绩无关的直接后果，是公众失去评价企业效益的重要依据，经营好坏 在市场上反映不出来而导致管理者行为发生扭曲。所以，在这种流动结构失调的资本市场 环境里，股份难以反应公司的真正经营业绩，股价信号难以引导资源达到有效配置，难以 形成市场化的并购机制，难以形成对公司及经理人员的市场评价机制，股东们卖掉股票一 走了之也难以对经理人员产生影响，小股东们对经理的监控毫无兴趣，他们可以免费搭车。 所有这些，极大地损害了资本市场对内部人的监督与激励作用。 4 4 有效的外部董事人力资源市场仍未建立有

15、效的外部董事人力资源市场仍未建立 多数由外部人组成的董事会的重要条件是一个有效的董事人力资源市场。因为只有当 市场能够有效地区别“优质董事”和“劣质董事”时，并给予相应奖惩，董事真正行使了 董事职责，董事会才可能对企业经理层真正起到监督制约和咨询参谋作用。在中国，有效 的董事人力资源市场并没有建立起来，国有企业的董事长和董事主要由政府来任命，几乎 一半的董事不从任职公司领取任何报酬。在缺乏市场约束和激励的状况下，很难要求董事 们以追求股东利润最大化为唯一目标，他们的目标可能是在政治生涯中更进一步。只要在 政治上不犯错误，大公司的经营者们一般不会失去自己的官职。如果经营不善，他们也许 会调离这个

16、企业而去别的企业任职。如此一来，董事会能否真正代表股东的利益，有效实 施决策、监督等功能就值得怀疑了。三、治理结构对会计信息产生的影响三、治理结构对会计信息产生的影响在讨论会计信息问题时，我们必须首先对信息的需求加以分析，即明确谁需要会计信 息。不同的政治、经济、社会环境造成不同的会计信息使用者，而对不同的使用者来说， 会计信息的用途又各有差别。在我国，国有企业在国民经济中占主导地位，在国有控股企高级财务会计4业中国有股的比例一般都在 70%以上。因此，政府作为投资者和所有者，理所当然地是企 业会计信息的主要使用者：它一方面出于研究制定和调整完善政策的需要，要获取充分依 据；另一方面，要了解和监控企业执行财会、财政、税收政策情况，以维护所有者合法权 益，使国有资产良性运作，发挥最佳经济效益。 那么由企业内部提供的会计信息是否能够满足政府部门的需要呢？实际情况是，目前 会计信息失真的程度日益严重，我们认为公司治理结构失衡是导致这一现象的深层次原因。首先，委托-代理链太长。我国国有企业属全体公民所有，但是不可能由全体公民经营，