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1、1城乡统筹视角下的公租房建设几点思考2009 年期间，温家宝总理在政府工作报告中提出“积极发展公共租赁住房” 、 “帮助进城农民工解决住房困难问题” 。 在当年 3 月 11 日的住房和城乡建设部新闻发布会上，有记者问：对既买不起经济适用房又不够廉租房条件的“夹心层”，政府又如何解决 ？住建部副部长齐骥给出的回答是：要加快公共租赁房的建设。公共租赁房归政府或公共机构所有，用低于市场价或承租者能承受的价格向新就业职工出租。 这是政府对深圳、厦门等市探索保障性租赁房做法的肯定，同时也明确释放出我国住房保障体系在原有组成部分基础上将新增公共租赁房 这个部分的讯息。作为城乡统筹试验区的重庆市，在 20
2、10 年初高调提出，到 2020 年全市将完成 4000 万平方米的公租房建设任务，可以申请公租房的对象涵盖了中低收入住房困难群体，并且没有户籍限制。【1】重庆市公租房的建设呈现出规模大、受益广的鲜明特点，覆盖了廉租房与经济适用房、经济适用房与商品房之间的两个夹心层（即俗称的上夹心与下夹心），真正实现了住房保障的无缝衔接。重庆市提出的大规模、广覆盖的公租房建设计划无疑是从本市经济社会发展的客观需求出发的。当前以及未来一段时期，重庆市致力于主城向 1000 平方公里、1000 万人口发展，建设长江上游地区经济中心、西部地区重要增长极、国家中心城市。这些重任的完成离不开人的支持，一是城镇化的推进需
3、要大量农村人口实现人口的城市化，二是需要引进大量的人才服务发展。这些人口主要是由新就业职工和农民工组成，解决了他们的居住问题，也就为重庆未来的发展提供了有力保障。虽然公共租赁房的计划是美好的，但是从已经试点的各城市看存在不少问题，重庆市这样大规模、广覆盖的公租房建设更是面临着巨大挑战。笔者就此做出几点思考，提出建议以供参考。一、保障体系和保障顺序的思考一、保障体系和保障顺序的思考目前与住房保障有关的名词很多，有廉租房、经济适用房、公共租赁房、经济租赁房、人才公寓、农民工公寓等等。这些名词对应群体各有不同，按照收入划分有最低收入、低收入、中低收入人群，按照人员性质划分有进城务工人员、引进专业人才
4、、新就业学生等等。从居民获得保障的方式上看，不外乎两种，低于市场价格的租赁与低于市场价格的购买。从保障目的上看就一种，2即“人有所居”，主要是指保障基本住房权利，包括住房面积、基本配套设施、质量安全标准及地段等，以解决人的基本住房需求。按照唯一目的、两种方式，可以将现有复杂的保障体系简单化，将所有类型统一在一个体系中，即保障性住房体系。在保障性住房体系下按照享有住房的方式分为公租房和共有产权房。公租房包括目前的廉租房、公共租赁房、经济租赁房（用于出租的经济适用房）、人才公寓、农民工公寓等所有以低于市场价格租赁给缺乏住房的市场消费能力及住房困难家庭和人员居住的，并由政府提供了了支持的房屋。共有产
5、权房指销售给缺乏住房的市场购买能力及住房困难家庭和人员的经济适用房以及先租后售的公租房，其特点是出售价格低于市场价格并得到政府的支持，政府与购买人按照各自投入比例享有产权份额。建议在新体系下公租房不再按照廉租房、公共租赁房、经济租赁房（用于出租的经济适用房）、人才公寓、农民工公寓等划分，而是整合所有房源按照户型、面积分为集体宿舍型（含单间）和成套的一、二、三居室型，根据申请者的具体情况配租不同类型的房屋。在公租房保障顺序上优先解决低收入家庭住房困难，对其中属于最低生活保障对象的住房困难家庭实行应保尽保，同时重点解决各类专业人才的住房问题，在此基础上扩大到非本地户籍的新毕业学生以及外来务工人员。
6、在同等条件下，可对一些重要行业的青年人进行倾斜，如青年教师、青年医务工作者、青年消防与公安人员等。二、公租房保障程度与保障方式的思考二、公租房保障程度与保障方式的思考不同的人群享受的公租房保障程度不同。要根据申请住房对象在住房支付能力的差异性，从不同家庭的收入水平、家庭人口规模、原有住房状况、年龄结构、代际等方面，将公租房供应对象划分为不同的层次，在租期、租金和住房面积等方面实施不同标准，分层、分类并有针对性地解决公租房供应对象的住房困难。决定保障程度最主要的依据是收入标准，按照保障对象的收入高低确定保障标准，收入越高，保障标准越低，反之亦然。如：厦门市的公租房以市场租金计租，然后规定，家庭收
7、入为低收入家庭年收入控制标准上限 0.5 倍及以上的，补助房屋租金的 70%，家庭收入为低收入家庭年收入控制标准上限0.5 倍以下的，补助房屋租金的 80%，家庭属于最低生活保障对象的，补助房屋租金的 90%，特别困难的还可以申请特殊租金补助。【2】在公租房保障方式上建议实物配租和货币补贴并行。政府直接提供大量公3租房，在先期建设投入以及后期的维护管理上需要大量的财力、物力和人力，为了降低成本不可避免的将房屋建在较偏远的地方。这样一来，投入压力使得保障的覆盖率难以较快提高，而建设地址偏远又会出现公租房利用率低的现象。从全国的情况看，在一些城市，如深圳，就出现了由于地段偏远，交通不便，出行费用基
8、本抵消了政策价格优势，造成公共租赁房屡遭冷遇的尴尬。重庆市公共租赁房的规划地点，虽属城市开发范围，但距主城核心区仍然较远，在交通、生活服务设施未及时完善的情况下，很可能会受到冷遇。为了充分发挥政策的效益，公租房在保障上应充分借助市场的作用，给予保障对象选择权，就是让受助人有自己挑选住房的空间，通过市场寻找符合要求的房屋。政府机构根据受助人核准的保障标准所规定的同类住房在同地段的市场租金给予其一定比例的货币补助。租赁补贴的发放要与补贴对象的住房水平核查相结合，补贴直接发放给房东，不经过租户的手，房东有责任保证受助者是真正住在这里。三、公租房进入与退出的管理思考三、公租房进入与退出的管理思考经济适
9、用房制度之所以倍受争议就在于其进入与退出机制的不完善，虽然政策很好，却没有起到预期效果，有制度却难以真正执行。和经济适用房一样，准入时的资质审核和退出机制仍是公租房面临的最大难题，特别是象重庆这样规模大、保障对象广的地区，如果不解决进退管理问题，一方面很难避免不符合规定的收入阶层占据保障资源；另一方面也难以及时将因收入增加而不符合保障标准的人群退出保障行列。这将直接影响公租房政策的可持续发展。进入与退出管理的一大困境在于，仅靠一个部门的力量难以完全了解申请家庭的财产状况，尤其是汽车、股票等资产。建议推广上海的做法，建立居民经济状况核对中心，为民生政策提供经济状况权威核对信息。上海市民政局开发的
10、城市居民经济状况核对系统平台在民政、人保、税务、公积金、房管、证监、银监等 14 个部门和单位之间建立起“电子比对专线”，核对人员可通过查看申请者的家庭存款账户、股市账户、纳税记录、房产拥有、公积金缴纳等信息，了解他们的经济实际情况，以确保将有限的公共财政资金投向最需要救助的人群。通过该核对系统，不仅可以进行进入时的筛选管理，还可通过以后的年审，跟踪申请人经济状况的变化，形成退出机制。自 2009 年 6 月上海开通系统以来，为上海市房屋管理部门出具了 1237 万份廉租住房核对报告，其中，被查出的不诚信清退家庭共 4162 户，仅此一项，就为公共财政节省资金 31004万元。【3】进入与退出
11、管理的另一大困境就是现有管理机构力量薄弱。重庆市已明确要设立住房保障局，专职于住房保障工作，这无疑将大大增加管理力度。但是我们也要看到，受编制的限制，各地住房保障机构人员普遍紧缺。以北京市为例，北京现有 1300 万户籍人口，而从事住房保障的公务员队伍不足 2000 人。在香港，这一比例是 700 万9600。【4】要想切实做好管理，未来重庆住房保障机构人员的配备应该有科学的数量保证。针对住房保障中一直存在的作假成本低的问题，建议在公共租赁房管理中大力增加对住房保障申请者的作假惩罚力度。通过法律明确规定，单位出具虚假证明的要负法律责任，一旦发现故意作假，单位负责人以及出具证明的部门负责人要接受
12、法律惩罚。就个人来说，弄虚作假要支付准备骗取金额的数倍罚款，禁止 5 年内申请，并计入个人诚信档案。四、公租房的建设与房源储备思考四、公租房的建设与房源储备思考公租房的建设建议采取政府主导、社会参与、市场运作的方式。政府负责公租房住房体系发展的宏观规划、土地供给、制定税收减免政策和提供融资帮助、必要补助。建议成立非盈利性质的公共住房建设管理公司，专职负责公共住房建设、运营管理和物业维护，政府以土地入股，授予公共住房建设管理公司小区临街商铺的垄断经营权，通过提供社区多种服务经营实现“以商养租”。同时，公租房实行“先租后售”，一定时间后（如 5 年、10 年），企业可通过出售回收投资，而且还会因地
13、段升值带来增值收益。一方面，公司回收资金以及增值收益滚动再投入到新的租赁住房的建设和运营中。另一方面，政府通过代理人（公司）长期持有土地和房产的产权，也可享有土地增值的收益，这对政府财政的持续是有益的。此外，还需要大力鼓励、引导社会机构和用人单位参与公租房的投资建设和经营管理。重点是引导鼓励大中型企业、各类产业园区建设和筹集公租房。如，上海的宝钢模式、张江模式等，就是利用企业空闲用地建设职工宿舍，解决职工过渡性住房困难。在建设中可以是企业独自建设，也可以是园区与企业共建，或者是政府通过代理人与园区共建。在公租房建设中，需要关注城中村、城边村的作用。这些区域一直以来就是外来人口的聚居区，由于没有
14、进行规范产生了一些不良社会影响。建议借鉴5上海的做法，允许农村集体经济组织在经过审批后利用农村集体建设用地建设、主要定向提供给产业园区、产业集聚区内员工租住的市场化租赁宿舍。这不仅可以继续为外来人口提供住房，还可以规范这些区域的房屋租赁行为，改善城中村、城边村的形象，如闵行蓝领公寓模式。建议建立公租房房源储备管理制度。公租房的房源由政府负责统筹，具体工作可以委托给社会机构。在目前，由于公租房房源存量较少，应该以政府直接投融资建设为主，以便较快解决住房困难家庭基本居住需求房源严重不足的问题。当公租房存量达到一定规模后，可以逐步转变房源的筹集方式，由直接新建为主向回收、回购、收购、接受捐赠等转变。其中回收、回购指已出租公租房和已销售公租房、经济适用房的退出再循环利用，收购指出资购买住房所有权或使用权获得公租房房源。在管理上要做到信息公开透明，房源信息及时向社会公布，以便需求者的选择和接受监督。参考文献参考文献【1】商宇，“今年底，20 万平方米公租房投放社会”，重庆日报 2010 年2 月 21 日，第 1 版。【2】厦门市保障性租赁房管理办法，第三章第二十一条。【3】张建松，“上海收入核对新机制向开宝马住廉租房说不”，新华网（上海）2010 年 1 月 7 日。【4】王炜 陈伊颖，“公共租赁房期待全兼容，住建部牵头制文件”，新华网 2009 年 11 月 20 日
