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1、城市土地一级市场改革若干思路城市土地一级市场改革若干思路我国现行的土地批租制度是从香港引进来的。香港的土地全部是英国政府从中国长期“租”去的，到期归还。所以没有永久的土地私有权。于是，香港发明了一套独步天下的土地批租制度。就是政府把临时属于英国女皇的土地按不同的年期（一般短于香港作为殖民地期限的 99 年）批租给私人，再由私人开发、投资、转手交易。这是一种相当特殊的土地产权制度，主要优点是政府通过批租土地可以获取收入，同时又照样利用市场机制配置土地资源。但是香港的土地年租期制与无限土地私有制相比是一种很落后的殖民地制度，英国人在本国并不实行这种制度。由于城市土地制度设计的先天不足，土地批租制度
2、暴露出许多弊端。一是土地批租制度使地方政府具有操控土地市场和土地价格的利益。我国现行的土地批租制度使地方政府能够获得未来几十年的土地租金，寅吃卯粮、无本万利。卖地就成为地方财政收入的主要来源。在有些市县的土地出让金收入已经占到财政收入的 35%左右，有的甚至高达 60%。土地价格上涨，土地出让金也水涨船高。地方政府具有推高土地价格的利益驱动。二是把几十年的土地租金一次交付，抬高了住宅的价格，给居民造成了居住难的问题；三是增加了营商的成本。采用土地专卖的政府在土地经营上有两个相互冲突的政策目标。一方面政府要提供住宅、厂房、商厦用地，满足居民居住及商业活动的需要，在这个目标下土地价格越稳定、越低廉
3、越好。另一方面，土地是政府获取土地增值和地租的来源，又是征税的基础，在这个目标下土地价格最好能够不断地上涨。而后一个地方政府的目标是与中央政府的目标相矛盾的，地方政府具有独立于中央政府的目标是我国土地管理体制存在的一个突出问题。理论上虽然存在政府通过土地储备成功调控土地市场的可能性，但是实际实施的结果是城市政府都是以牺牲城市长期利益和民众的公共利益为代价，获取短期的财政收入和政绩。在这里土地市场机制因为不完善有可能失效，但政府过度干预甚至完全替代市场一定会失效。笔者以为，这种制度必须改革。 1 1、政府逐步退出土地市场、政府逐步退出土地市场政府的土地政策方向必须转变。在向市场经济体制转轨过程中
4、，政府要推动甚至主导土地市场化发育和发展的进程，必须代表市场经济发展方向。而不是反市场的，滞缓土地市场化进程的。政府干预从创造和经营市场向培育和服务市场转变。通过培育市场主体、加强市场监管等，推动土地市场发育。在土地要素市场的发育过程中，市场机制发挥作用，政府的权利边界应视市场机制的功能相应缩小，让出作用空间，使市场机制发挥更大的作用，政府的行政机制与市场机制之间应有一个此消彼长的动态过程。国家要从土地市场进程起步阶段的垄断经营中逐步淡出。有学者认为政府的征地权应只限于公共利益。因为公共利益，所以政府要强制性地拿地。政府征地的适用范围，严格限制在经过法律程序确定的公益性用地的界限之内。征地权是
5、政府最后动用的权力。政府在法律严格规定的公益用地范围内，拥有最终依法征地的权力；完善政府征地程序，确立征地按市价补偿的原则。把征地权作为最后动用的权力，是考虑到在政府拥有最终征地权的限制下，即便公益性项目的市场交易费用也可能减低到可以接受的限度之内。就是说，即便法律规定的公益项目也不一定马上动用征地权，而可以先行市场谈判，能达成协议就不动用征地权。达不成协议再（申请）行使最终征地权。2 2、培育城市土地一级市场主体，实施适度竞争、培育城市土地一级市场主体，实施适度竞争实施适度竞争。土地市场具有特殊性且发育严重滞后，即便如此，土地一级市场也必须引入竞争，绝不能继续维持行政性垄断。但是，引入的不能
6、是完全竞争，而是适度竞争、有效竞争。不是一步形成土地自由市场，是形成有效竞争、适度竞争的市场，逐步向更自由的市场过渡。为了维持适度竞争，更需要政府的管制，实现适度竞争、有效监管。培育土地一级市场主体，实行市场准入制度。一是允许开发区的土地经营公司在城市范围经营进行土地经营，二是允许有诚信、有实力的大房地产公司进行土地经营，特别是有经验的土地整理公司的准入，不要搞所有制歧视，国有企业和私人企业一律平等。三是引进外资，因为发展中国家缺乏如发达国家那样的具有资金实力、管理经验、成熟技术的企业。第一步形成可竞争性的土地一级市场，只要开放土地市场，形成潜在的进入压力，即存在一个可竞争的市场结构，就能获得
7、较好的市场效果。第二步形成寡头垄断的土地一级市场，政府应逐步放松进入壁垒，允许几家企业进入土地一级市场，通过培育新的市场主体，建立市场竞争机制。但政府仍然要控制进入的企业数量，并要求这些企业必须达到最小经济规模，以避免低水平的过度竞争现象，实现有效竞争。以后逐步放开市场准入制度。3 3、土地储备制度建立在市场基础之上、土地储备制度建立在市场基础之上政府所属的土地储备中心必须首先政企分开，不能承担政府的计划等功能，这是转变为自主经营的市场主体的前提条件。另一方面政府逐渐从市场的直接参与者向规则制定者和行业监管者的角色转变，才能从根本上打破行政垄断。政府的土地收购储备必须仅限于公共利益。符合公共利
8、益的，可以协商谈判收购土地；不符合公共利益的，不得违法强行征地，企业、家庭、国民的土地使用权，不容侵犯。土地储备制度要建立在市场的基础之上，不能凌驾于市场之上。首先，土地储备制度要建立在市场框架下运作。政府的征地储备的范围、权利、程序、机构设置等必须符合市场经济制度的要求。其次，土地储备制度要按照市场经济原则运营。土地价格由市场决定，征地按市价补偿，不要与民争利。土地储备中心只是土地一级市场的一个市场主体，与其他市场主体包括土地经营企业、被收购土地的企业、购买土地的企业在市场上是平等的。土地储备中心与其他市场主体实行平等交易的市场经济原则。 关于政府所属的土地储备中心的存在价值。如果打破了国家
9、对土地一级市场的垄断，土地储备中心就有了竞争对手，就要承担市场经营风险；如果政府的征地仅限于公共利益，征地的工作量就不多了。如果征地按市价补偿，征地的成本提高到与竞争对手一样。如果土地批租制改变为年租制，政府失去了干预土地市场、推高土地市场价格的利益驱动。如果上述政策组合得以实施，政府的土地储备中心就失去了竞争优势。政府的土地储备中心存在的价值就不大了。部分替代土地储备中心的办法是将土地整理方案的设计、可行性分析、整理工程向社会招标，引入竞争，以降低开发成本和提高开发效率。4 4、形成土地要素市场、形成土地要素市场从当前我国市场体系发育情况看，商品市场发展较快，而作为市场体系核心部分的生产要素
10、市场发育迟缓。为此，必须进行市场体系核心部分的攻坚战，积极培育和完善土地要素市场。首先，企业将成为土地一级市场交易量的主体。土地一级市场开放后，企业的土地交易量将逐步增加，成为土地一级市场交易的主体。地方政府逐步退出土地市场，政府征地将大幅度减少，将把越俎代庖的征地还给企业和市场，以后政府每年征地的数量会维持在一个变化不大的水平。未来政府可以把征地等业务采用招标方式委托企业或者非营利组织操作，仅仅通过收税等实行调控，这样使市场机制更能有效运作。其次，不断完善土地一级市场。一是城乡土地一级市场的一体化。在开放城市土地一级市场和发展农地转用市场的进程中，实施城市和农村两个土地一级市场的一体化，实现
11、土地资源在整个城市的有效配置。二是重视发展无形市场。我国的有形市场发育较快，而无形市场明显滞后，因此要大力推动无形市场的发展，使有形市场与无形市场的协调发展。三是引导和规范土地隐形市场。汲取自发的土地隐形市场在市场惯例、满足需求等方面的合理内核，对土地隐形市场加强引导和管制，使之纳入正确的轨道，简单地取缔土地隐形市场是下策。第三，逐步形成土地要素价格形成的市场机制，使市场真正成为要素资源配置的基础。通过培育土地一级市场主体，形成多家土地经营和供给土地的市场结构，实现适度竞争。转让土地的企业就是国有企业也有经营自主权，其土地资产不能行政划拨，转让土地的企业与收购土地的企业有平等的讨价还价的权力。
12、政府只是按交易额和利润收税、按年度收租，而形成土地收购价格的形成机制。5 5、强化土地市场的管制、强化土地市场的管制土地市场只能在发育、成长当中逐步建立起秩序、建立规则，不可能先建立秩序然后才开始发展。土地市场秩序正是在这样不断出事的过程中才能完善起来，任何国家都是如此。不能因土地一级市场上出了问题，就由国家垄断经营土地一级市场，以此来消灭无秩序。不能再走我国粮食市场的老路。我国在粮食市场政策上已经有过几次取缔市场，导致粮食短缺的惨痛教训。这一经验教训值得土地主管部门汲取。土地一级市场的形成初期可以建成一种寡头经营与高度管制相结合的体制，以确保国家的土地收入，逐步建立土地市场秩序，形成土地市场机制。政府从过度干预市场向规范市场、保证市场公平竞争转变。政府通过土地利用规划、城市规划、房地产登记制度、房地产交易程序和规则、房地产信息公开披露制度等强化土地市场管制，建立土地市场秩序，确保国家的财政收入。6 6、暂停土地拍卖制度、暂停土地拍卖制度在多家土地经营公司进入土地一级市场、形成多头供地的市场结构以前，暂停土地拍卖制度。可以实行招标制、第一价格和第二价格拍卖制度。待在多头供地的市场结构形成后再实行英国式竞价拍卖制度。
