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1、1养老保险改革现状、困境 与选择【摘要】目前我国社会养老形势日趋严峻养老保险制度面临问题较多养老基金缺口较大企业负担沉重相关法律缺失已经影响到社会的安全与稳定本文剖析了我国养老保险改革问题的现状、面临的困境并进而提出若干相关政策建议【关键词】养老保险现状困境选择【正文】一、现状（一）、制度“盲区”保险对象游离于制度之外在学术界中国城市养老保险体系的涵盖对象被分为两部分非正规和正规就业人群那么什么样的人才属于城市非正规就业人群北京大学人口研究所刘贵平的定义是非正规就业人2群不仅包括近年来的下岗职工还包括在城市的农民工、个体户、私营企业主以及自由职业者在非正规就业人群中有一半以上游离于养老保险制度
2、之外也就是说中国整个养老保险体系在其覆盖面上十分有限是什么原因造成城市养老保险体系在这一环节出现“盲区” “这些人要么是老板没有为他们缴纳部分养老保险金要么是没有老板为他们办理养老保险事宜这就使得他们不仅失去了雇主缴纳所带来的那一部分经济利益而且还必须自行承担制度风险因此导致这部分人群在可能的情况下宁可选择个人储蓄和人寿保险也不愿选择社会养老保险”造成这一结果的制度原因是中国的养老保险体系成本昂贵并造成了劳动力市场的扭曲企业应缴的养老保险缴费率高达薪金的 20%而雇员本人还需再缴纳 8%再加上医疗保险、失业保险等其他缴费企业和员工的全部缴费高达薪金的 40%多在有些地区实际缴费率甚至更高这一缴
3、费水平高于很多发展中国家和瑞典、美国等发达国家如此高昂的劳动成本不利于鼓励雇主为员工利益买单为进城农民工办理社会养老保险确实体现了政策的人文关怀但一波又一波农民工退保潮让决策者感到尴尬率先在全3国推广农民工保险的广东省频现退保高峰退保率竟高达 95%以上仅深圳市每年退保的人数就高达 12 万以上该市甚至还出现过一天 600 多名农民工排队退保的“热闹”场面是农民工不领政府的情还是和政府开玩笑按照现行养老保险制度城市农民工每月上缴的养老金占到工资的 8%而且需要连续缴纳 15 年才能受益每个城市的工资标准不一样但养老保险缴费的标准整齐划一 8%很大程度上超出了他们的承受能力由于缴费期限固定不变且
4、难转移和农民工的流动性所以对这些人来说把钱拿在手里更妥当（二）、制度有效性缺失已入保群体“悬”在问题中对于城市正规就业人群来说基本上不存在“8%”的缴付压力和 15 年年限的制约但是他们的养老保险问题也很“悬”养老保险制度提供给投保者的养老待遇过低国有企业老职工退休后所能拿到的养老金平均只有三四百元有些甚至不能保证基本的生活而一般职工也只能拿到退休前工资的 60%对于机关、事业单位的退休人员来说差距则更大这种状况已4经成为一个全国性的问题目前实行的养老保险是省级统筹但一些地方连省级统筹也没有做到造成不同地区保障水平差异很大富裕地区不愿意为从穷地区转移来的人负责再加上各个地区因管理机制不统一不能
5、做到很好地衔接同时制度性障碍体现在由于国家公务员的养老保险与企业社会养老保障分属不同体系前者的待遇水平要远远高于后者造成流动困难另外事业单位的养老保险虽然由劳动保障部门负责但保险体系没有改革没有与企业保险统一起来也表现为前者的保障水平大大高于后者使得许多人因此不敢轻易跳槽另一个关于养老金风险的问题却让入保者不得不忧心已入保的职工每个月都在为自己的养老保险帐户“充钱”但自己的帐户却是空的因为这笔从在岗“年轻人”手中收来的钱被用来支付给当年已退休的“老年人”了这种名义上的个人帐户仅仅只能作为一种记帐单位没有任何基金积累究其实质仍属于现收现付的筹资模式体现为政府强制力主导下的代际间的收入再分配并非真
6、正意义上的个人自我积累、自我保障仍是政府主导下的代际赡养体现了养老成本在代际间的分担因此这种制度设计在实践中会遇到较大阻力逃避缴费的企业和个人会增多为什么要设立个人帐户其吸引人之处是由个人5帐户中的钱形成的储蓄基金可以通过投资来保值增值在投保人退休后他可以以年金的形式领取其本人投入的本金再加上可观的利息来安度晚年如果社保基金不能保值增值个人帐户也就毫无意义了当下养老保险制度的尴尬就在于一方面坚持搞个人帐户；一方面却对基金的保值增值苦无良策随着计划生育政策的实行人口结构的改变这种“空帐”运行状况难以得到缓解因为现行的筹资模式是建立在人口结构相对稳定的基础上全国社会保障基金理事会理事长项怀诚称“中
7、国养老体系面临严峻考验未来养老金缺口高达 9.15 万亿”对于这一巨额赤字如果仅靠提高缴费来弥补个人缴费率将不得不提高到缴费工资的 37%是现在个人缴费的 4 倍多按现行的养老保险体制处于中国人口出生高峰期的70、80 年代生人在 30 年后大部分均处于或接近于退休年龄当这些人都面临退休的时候他们的下一代由于中国的计划生育政策的实行即 14 的家庭结构的出现又如何能负担得起这样庞大的养老金支出而且目前人口老龄化趋势已日趋明显这笔钱会不会由后来的投保者来出我们明天会不会无钱养老即便最终由国家买单投保者也要担负货币贬值的风险对于养老基金保值、增值问题目前国家还没有相关的保障措施（就目前情况看所缴的
8、养老基金）明的是增加了但因为物价、宏观经济6及金融环境等因素影响实际是贬值的即便最终由国家来填补养老金缺口付出的改革成本是不是过于巨大二、困境1、法律介入缺失或微弱当下立法层面主要表现为一些法规、规章或通知、地方条例等形式养老保险基本法尚未出台而且由于这些立法形式政策性较强经常变动且存在明显的地方差异缺乏法律规范应有的严肃性、规范性及权威性且不利于中央宏观调控及全国统一劳动力市场的形成征收工作缺乏法律依据仅靠行政手段对单位或个人缺乏约束力2、缴费主体疲软对于缴费主体企业来说由于亏损等原因一方面使越来越多的企业无力缴纳正常的保险费欠、逃费现象严重；另一方面为了维持制度的运行退休基金供款率需要不断
9、上升有些地方的供款率已达到工资总额的 30%左右这样高费率高逃费率再提高费率已在一些地方形成恶性循环73、政府责任缺位由于退休金保障制度的法制和资本市场不成熟基金被挪用、滥用现象时有发生基金安全问题凸显政府监管缺位一个负责任、有决心的政府不可能因为财力的限制而承担不起人民基本生存费用尤其是在成就了二十多年高速增长的中国更没有理由拒绝通过充分参与和全民社保来彻底解决民生问题造成财政缺口的不是经济落后而是政策、管理滞后贪污渎职等等谁都算不清巨额的资产流失和浪费的黑洞有多大不是没钱是钱被花在了不应该花的地方或被少数人掠夺而且由于现有的制度是以城市为单位由政府社会保障部门来管理基金管理的手段被严格限制
10、于银行存款、国债投资等保值增值困难致使广大应保未保人员处于制度的边缘地位滞纳金制度形同虚设而且提供了“寻租”的可能4、相关制度供给的缺陷面对日趋严重的结构性失业、科技的发展和产业的升级以及国企改制的推进失业率逐年飙升由于失业保障和救济制度滞后转换机制困难深化改革受到约束已成为国企改革的制度“瓶颈”现行的统筹政策分为城市和行业起不到对新旧城市、不同行业、垄断行业和竞争性行业等之间的收入再分配作用而且经济效益好的行业从各地社会保险制度中游离出去影响了再分配的功能弱化了社会保险的安全作用由于企、事业单位的差距较大且难以消弥一些人便想方设法往行政事业单位挤在这样的制度惯性下企业领导8在退休的时候要求个
11、行政级别、复员军人不愿到企业也在客观上造成了行政事业单位机构膨胀而所有这些目前仍没有一部相关的统一的法律来规范各地都是从现有经济条件出发制定相应条例并按各自的条例执行有差别也就不足为奇了正是这种各自为政的状况限制了地区和人员之间的正常流动和养老保险的转移从而共济难以实现当前在企业改制中对 40、50人员实行退养并对退休及这部分退养人员的养老金实行预留10 年的政策但大部分国企在改制过程中面临成本高、缺口大的问题致使改制难以进行很多地方政府为了甩包袱使改制进行得下去对这部分养老金实行只计不提的办法这样当一部分在改制时尚未来得及退休的 40、50 人员在真正面临退休时由于重组或改制后企业未缴足该部
12、分钱而无法按正常程序办理养老保险手续从而积发了新的社会矛盾5、改变现有模式困难51、我国目前的养老体系模式是从 1995 年开始由原来的“现收现付”转换为现在的“部分积累”模式把当年从没退休的人手里收上来的钱给已经退休的人发养老金就是现收现付部分积累就是适当提高国家、企业和个人的缴费标准以便9滚雪球样的慢慢积累一部分基金来适应人口结构变动的需要在此意义上部分积累制确实是一个较好的政策选择但由于目前养老保险基金绝大部分用于当年养老金发放我国的养老保障体系实质上仍然是“拆东墙补西墙”的现收现付模式而且基金管理的经济成本和机会成本很大不少地方甚至悄悄打起了这部分积累基金的主意而任意挤占挪用贪污52、
13、在农村我国养老保险体制实际上已处于停滞状态而在城市有很大一部分应保对象游离于该体制之外而占全国人口总数 2/3 的农村人口这一制度的覆盖范围实际上已经小得可怜据资料目前我国公共养老保障体系的覆盖面只占人口总数的 15%低于世界劳工组织确定的 20%的国际最低标准就制度惠及主体的城镇各类就业人员而言现有的养老保障制度也仅仅覆盖城镇职工的 55%占绝大多数人口的农村人口基本上只能依靠土地和家庭养老仍游离于社会化和共济性的社会保障体系之外在此意义上社会保障作为一种公共服务表现为供给严重不足这也正符合当下我国由生存型向发展型社会转变过程中公共需求的全面快速增长与公共服务不到位、公共产品严重短缺之间的矛
14、盾按照社会正义的需要原则社会保障应重视由于其大量需要而离常态最远的那些人即通过“社会统筹”的功能尽可能更大范围地实现社会公平以最大可能地化解社会风险1053、尽管面临当前的改革困局现有养老模式将难以改变除了制度的惯性外还有一个巨大的转换成本问题 10 年前我国养老体系转换为现在的部分积累模式后国家付出了几万亿甚至几十万亿的改革成本如果再次转换模式同样要付出沉重的代价“养老保险制度因在改革之初就存在着巨大的设计缺陷导致现在的问题较多三、基于现有模式层面的政策选择1、推迟退休年龄老龄化是目前一个政策两难的命题推迟退休年龄会立即加剧已有的就业困难；不推迟又使养老金储备不堪重负但迫于就业压力而放慢科学
15、技术的发展和产业升级的速度对迫切需要经济独立、安全的中国实属下策何况劳动密集型的生产衰落是大势所趋因此政策选择的一个方向是适当推迟退休年龄尤其是持推迟女性的退休年龄退休年龄是影响赡养率的重要因素由于生活质量的提高、医疗水平的发展等原因人口的平均寿命得以增长为推迟退休年龄提供了可11能退休年龄规定得较高则在职职工人数增加退休人数相应减少赡养率就较低；反之赡养率就较高；同时可提高基金积累数额、减少养老金的支出年限化解“空帐”风险随着女性受教育程度的提高从防止资源浪费的角度适当推迟女性退休年龄值得考虑2、强化政府责任政府为什么要把教育和房地产做成产业是因为内需不足内需不足的根本原因是因为老百姓没有保
16、障不敢花钱把钱都存银行里了如果社会保障到位了老百姓是敢于消费的老百姓敢于消费就会拉动投资的增长所以加大财政投入实行全民社保对于不同行业、不同性质单位养老金差额实行补足的政策给予一些特殊人群如复员军人、企业领导等按贡献给以不同程度的养老金补足以缩小行业间、部门间、以及企业和事业单位之间差距过大现象同时克服各部门、各地区利益对社会保障体制所造成的分割局面在全国范畴内协调养老金的公共帐户在地区之间、行业之间进行共济全国统一的社保体制不仅具有再分配个人收入的功能而且具有缩小地区和产业差别的功能而且可真正实现“东部支持西部”3、降低缴费比率多渠道地适当降低缴费率以拓宽养老金制度覆盖面从公有制部门扩大到私营部门及城市流动人口、农民工等弱势群体通过覆盖面的扩大和全社会的统筹来分散12成本和社会风险、扶贫济困并强化其共济功能化解隐性社会保障债务问题并确保企业在改制后必须缴清所有预留保险费同时拓宽筹资渠道可将个人所得税及遗产税作为筹资的主渠道之一由于个人所得税开征点已提高而目前收入差距正日益拉大开征遗产税的条件已成熟开征这两种税可以平抑企业的缴费率又可以吸引更多的企业参与到养老体系中来降低了经
