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1、- 1 -土地储备在建设中原经济区中的机遇随着国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见的出台，给力中原已成为令人瞩目的国家战略。对处于中原经济区中的濮阳而言，在迎来重大发展机遇的同时，也迎接了重大挑战。濮阳市位于河南省东北部，黄河下游北岸，冀、鲁、豫三省交界处。与山东省的聊城市、菏泽市，河南省的新乡市、安阳市、河北省的邯郸市相邻。全市土地面积为 4266平方公里，约占全省土地面积的 2.57%。市区土地面积255 平方分里，4 市总人口 340.63 万人,其中农业人口283.32 万人,非农业人口 57.31 万人,市区人口 41.19 万人。土地储备制度是指市、县人民政府或国土资源
2、部门委托土地储备机构，依据土地利用总体规划、城市总体规划和土地利用年度计划，将按照法定程序收回、收购、优先购买或征收的土地纳入政府储备，对储备土地进行必要的基础设施建设及管理，以备政府供应土地、调控市场的一种制度安排。目前我国的土地储备制度舶来于香港，系采用政府收购“生地”即未完成拆迁、水电气热等基础设施的土地，而后经由一级开发环节达到“熟地”标准即土地平整，- 2 -水电气热齐全后，由“招拍挂”投入土地市场的开发模式。从 1996 年第一家土地储备机构在上海诞生以来，至今全国已有 2000 多个市、县相继建立了这项制度。根据土地储备管理办法（国土资发2007277 号）第三条规定：“土地储备
3、机构应为市、县人民政府批准成立，具有独立法人资格，隶属于国土资源管理部门，统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。 ” 目前，我国的土地储备机构主要是依据当地政府的规章和规范性文件设立的，其性质和功能也不尽一样，主要可以分为政府职能部门设立的土地储备机构（部门）和政府出资设立的企业性质的土地储备机构两种。 土地储备制度运行涉及2拆迁、3土地征收、4城市规划、资金管理、银行贷款、投资立项等多方面工作，对我国土地市场发展影响深远。制定1土地储备管理办法，对严格土地管理，加强土地调控，促进节约集约用地，具有重大意义。土土地地储储备备机机构构职职责责 政府职能部门设立的土地储备机构（部门），属于事
4、业单位性质的土地储备机构，具有独立法人资格，根据设立时政府确定的权利行使职权，并承担相应法律责任。事业单位性质的土地储备机构具有明显公益性质，不以营利为主要经营目的，根据政府行政授权对所储备的土地行使管理权，不拥有国有土地使用权。政府出- 3 -资的企业性质的土地储备机构，也具有独立的法人资格，作为市场主体收购储备土地，但可以依法取得土地使用权，该土地使用权表现为土地储备机构依法对储备的土地享有占有、使用和收益的权利。 土地储备管理办法第十六条 对纳入储备的土地，经市、县人民政府国土资源管理部门批准，土地储备机构有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资
5、等活动。 第十八条 土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件。 第十九条 前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，要按照有关规定，通过公开招标方式选择工程实施单位。 第二十条 土地储备机构应对纳入储备的土地采取必要的措施予以保护管理，防止侵害储备土地权利行为的发生。 第二十一条 在储备土地未供应前，土地储备机构可将储备土地或连同地上建(构)筑物，通过出租、临时使用等方式加以利用。设立抵押权的储备土地临时利用，应征得抵押权人同意。储备土地的临时利用，一般不超过两年，且不能影响土地供应。 - 4 -依据
6、土地储备管理办法第七条规定：“土地储备实行计划管理。市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报上级国土资源管理部门备案。 ”土地储备机构依据批准的土地收购储备计划，对企事业单位需盘活的存量土地和其他需调整的土地适时进行收购；根据土地利用和城市总体规划以及市场需求，适量储备土地，并做好储备土地的信息发布、登记、招商洽谈和投放市场的前期准备等服务性工作；经营和管理由政府依法收回的违法用地、闲置抛荒土地，并纳入储备土地；多渠道、多途径
7、筹措资金，在市土地收购储备管理委员会的指导下监督下，加强与各金融机构的合作，通过抵押贷款等形式取得土地收购、开发资金，并对该资金的使用进行管理；运用市场机制通过公开招标方式组织实施好储备土地拆迁安置等前期的组织协调和验收管理工作；做好对土地收购、储备、开发资金的测算平衡、综合统计工作。中原经济区建设已上升为国家战略，将使河南的明天更加美好。这让全省人民欢欣鼓舞，同时也让我们深感责任重大。当前，国土资源参与宏观调控的任务更加繁重。“十二五”期间我省主要经济指标平均增速要求高于全国平均水平，其中，全社会固定资产投资规模累计由 5.5 万亿元到突破 12 万亿元，- 5 -年均增速超过 15%；城镇
8、化率要达 48%左右。今后 5 年，我省经济社会发展及交通、水利等重点设施项目用地需求预计每年都在 60 万亩以上，而同期国家下达的年度新增建设用地计划指标缺口在 50%以上。今后，土地供需的矛盾更加突出，保障发展的压力正持续增大。挑战与机遇并存，但机遇大于挑战。建设中原经济区既是我省加快发展的重要战略机遇期，也是落实资源节约优先战略、转变国土资源管理和利用方式的重要机遇期。中原经济区是河南加快中原崛起、实现河南振兴的重要载体和平台.从区 域发展和法治建设相协调的内在逻辑来看,加强中原经济区建设的法治保 障,对于谋划和推进中原经济区建设至关重要.结合中原经济区建设的大 背景,可以考虑从六个方面
9、构建推进中原经济区建设的有效的法制支撑: 明确协调机构,建立中原经济区行政契约机制;坚持以人为本,建立中原经 济区立法协调与透明机制;严格行政执法,建立中原经济区行政执法协调 与合作机制;强化司法权威,建立中原经济区司法协调与合作机制;提高法 治实效,建立中原经济区法律监督机制;培育法治文化,建立中原经济区法 治区域优化机制.土地储备,是指由城市政府委托土地储备机构,依据土地利用总体规划、城市规划和土地储备规划,依法征收、收回、收购土地,在完成了房屋的拆迁、土地的平整等一系列前期开发工作后予以存储,然后再根据土地市场需求状况和计划供应出让土地的行为。土地储备制度的建立,是我国城市土地配置机制和
10、管理体制的重大改革,对于完善土地市场的管理和控制,增强政府对土地市场的宏观调控能力,推进存量土地的盘活和土地的节约集约利用,确保土地利用总体规划和城市规划的落实等方面都具有十分重要的意义。邯郸市自 2000 年 10 月建立土地储备机构、实施土地储备制度以来,在市委、市政府的高度重视和正确领导下,克服资金短缺等困难,储备了一批城市重点建设急需的土地,并为城市建设提供了一定的资金支持,截止今年五月,累计征转、收储各类土地 9281 亩,投入贷款资金 18.17 亿元用于土地收购补偿及前期开发，累计供应土地 6878 亩，其中出让方式供地 3014 亩，合同收取土地出让金 28.24 亿元，划拨供
11、地 3864 亩，利用库存储备土地为城市建设融资 20.45 万元，储备中心贷款余额 5.01 亿元。尽管十年来土地储备在调控土地市场供应、推动城市土地资源合理配置、聚集城市建设资金等方面进行了有益尝试，取得了一些成效，但随着邯郸市城建三年大变样工作的实施，城市建设的快速发展，对储备工作提出了更高要求，加之金融危机对地产市场的影响，储备工作形势发生了重大变化，特别是最近国家对房地产调控政策的逐步到位，储备工作面临前所未有的困难与压力，同时也为我们做好储备工作提供了发展机遇。现就邯郸市当前的土地储备工作形势和任务分析如下。一、目前储备工作形势- 6 -1、储备职能的不断完善对储备工作的要求更高
12、2001 年国务院下发的关于加强国有土地资产管理的通知（15 号文件），将土地储备定位于调控土地市场，随着城市建设的快速发展和国家耕地保护政策的实施，如何为城市政府聚集建设资金、盘活存量土地资源成为现阶段土地储备的工作重点，在既要提供用地又要保障资金、贯彻国家宏观调控政策多项选择中，多重角色的扮演对储备工作提出了更高要求，必须尽快实现工作模式由点到面、单个项目到成片改造综合开发的转变，工作职能由单一收储到调控市场、保证土地供应、聚集城建资金全方位大储备观念的转变。2、城市建设发展为储备发展提供发展机遇随着邯郸市城建三年大变样工作的实施，改善城市居民居住环境，有效增加中小普通商品房、廉租房、经济
13、适用房等项目用地的供给，同时筹集更多城市基础设施所需的城建资金，都要求土地储备多储（备）、快出（让），储备工作任务会更繁重、更艰巨，这是一种压力，更是土地储备一个良好的发展机遇。3、金融危机背景增加储备收益的不确定性 2008 年在全球金融危机的影响下，邯郸市土地储备出让遇到一些困难，国家推出经济刺激计划后虽有转机，但房地产企业资金普遍紧张，特别是今年以来国家对房地产业宏观调整政策变化、提高信贷门槛、抑制房价过快增长等一系列政策的逐步到位，土地市场的资本流向日趋复杂，储备中心的融资成本增大，土地收益受市场影响，风险性、不确定性增大，如何化解风险，确保政府土地收益的实现，是今后做好储备工作的难点
14、。4、征地、收储补偿难成为土地储备的制约因素无论是征收的集体土地，还是进行市内旧城区改造、土地成片开发，都存在着因地上有建筑物和其他附着物而需要实施补偿、拆迁、配套基础设施建设和土地平整等。随着党中央以人为本、和谐社会的执政理念的贯彻实施，物权法对保护失地农民和被拆迁户利益的规定出台，体现了国家对公民财产权利的尊重，虽然征地补偿标准日趋合理，但对征地、拆迁中补偿要求过高的不合理行为，从中央到地方各级政府都从社会的稳定、和谐大局出发，处置日趋慎重，作为征地、拆迁补偿主体当地政府都很难推进，作为土地储备中心技术力量有限，承担所有地块的前期开发更是力不从心。5、资金筹集、运作成为储备机构的关键性难题
15、土地储备过程是土地流转的过程，也是资金循环的过程。充足的资金对顺利实施土地储备征收补偿至关重要，由于邯郸市没有建立储备资本金，土地储备所需资金全部依赖银行贷款，单一的资金来源不仅利用成本高，而且存在授信额度影响、政策影响、利率风险、本息偿还风险和土地价格变动风险等，抗风险能力降低，且负债筹资会导致政府的土地收益下降，随着国家金融政策的调整以及库存可抵押土地的减少，所筹集资金很难满足土地储备工作需求，资金的缺乏导致土地储备量偏小，无法达到土地储备的规模效应。加之土地储备周期较长，土地储备成本结算返还机制不够完善，长期负债经营使市土地储备中心运营风险加大，土地储备工作存在着较大的财务风险。二、当前
16、土地储备工作的主要任务今年是邯郸市城乡建设三年大变样的关键一年，土地储备作为聚集城建资金、保障城建用地的平台作用更加凸显，仅去年至今我们就利- 7 -用库存储备土地为城市建设融资 20.45 亿元，成功出让了复兴汽贸城等多宗储备土地，取得出让收入 12.51 亿元。今年结合市委、市政府对邯郸市工作的总体部署和土地储备工作的实际，我们制定了详细的土地储备工作计划。一是对现有 20 宗库存储备地逐宗研究拿出工作意见，筛选出 14 宗约 1400 亩争取年底前分批逐步推向市场。二是对列入 2010 年度土地利用计划的新增 7 宗储备土地 1528 亩，加快组卷、报批进程，争取年内完成大部分征地补偿工作，2011 年初推向市场。三是市土地领导小组议定的 6 宗 300.08 亩土地，加强与项目所在县区沟通，完成土地补偿和收储工作。四是结合化工区搬迁等企业改造项目，完成对滏化、棉麻仓库、警校、电厂灰场等 4 宗 2103 亩的收储，并开展前期开发整理和临时利用工作。计划年底前出让 21 宗 1444 亩土地。三、强化储备工作的几项措施1、强化重点，
