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1、 参与式互动：第三部门在政府改革中的积极作用论文关键词：参与式互动；第三部门；政府改革；社会运行机制 论文摘要：后工业社会中，官僚制政府面临双重困境：一是官僚体制的内在缺 陷造成政府管理绩效下降：二是社会力量的成长直接影响着公共权力的治理边 界。20世纪80年代以来，政府改革运动在西方典型国家相继展开，并迅速扩展 至世界各地。虽然各国政府改革的路径选择不尽相同，但在经济市场化、社会 信息化和政治民主化的世界主流发展趋势的影响下，重视并尊重社会力量，给 予社会力量合理的发展空间，已经成为政府改革的基本思路。第三部门的兴起 是社会力量成长的重要标志之一。从一定意义上讲，正是由于第三部门的全面 积极
2、参与，当代政府改革已经不仅仅是政府自身的再造和重塑，而是通过政府 与社会的良性互动。变革传统的一元化社会治理模式，从而实现社会运行机制 的全面升级。 “任何成功的制度都会变成其过去成就的受害者，最终都要不断的变化。”工 业社会中发展起来的信息技术已经成为否定工业社会的最坚决力量，一个全新 的、更高层次的技术社会形态正趋于形成。与此同时，建立在工业社会基础上 的官僚制政府也正面临着前所未有的发展困境。“在世界各地，政府正成为人 们注目的中心。全球经济具有深远意义的发展使我们再次思考关于政府的一些 基本问题：它的作用应该是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何能把这 些事情做到最好。”为了能够塑造
3、一个与后工业社会发展相适合的现代政府， 自20世纪80年代以来，政府改革运动在西方典型国家相继展开，并迅速扩展至 世界各地。虽然各国政府选择的改革路径不尽相同，但在经济市场化、社会信 息化和政治民主化的世界主流发展趋势的影响下，重视并尊重社会力量、扩大 社会自治空间、提高社会自服务能力已经成为世界各国政府改革的共同选择。 第三部门的兴起是社会力量成长的重要标志之一，是社会自组织和自服务的重 要载体。第三部门之所以能够迅速发展正是得益于政府改革的全面推进，同时 ，它也成为了政府改革的重要推动力量。从一定意义上讲，由于第三部门的全 面积极参与，当代政府改革已经不仅仅是对传统官僚制政府的组织机构、政
4、务 流程和部门职能的自我再造，而是通过政府与社会的良性互动，变革传统的一 元化社会治理和公共服务模式，从而实现社会运行机制的全面升级。 一、官僚制政府面临的双重困境 官僚制政府是建立在工业社会基础上的权力集中、职能广泛、程序繁杂、规模 庞大、多层次、多部门的以“统”和“管”为中心的大政府模式。官僚制度的 合理性在于它使行政受到法规约束，同时要求知识成为政府决策的基础。科层 制、行政法规和技术官僚构成了官僚制政府的核心要素。在工业社会中，官僚 制曾经展示出巨大的制度优越性以及对社会的整体驾驭能力。但是，在经济市场化、社会信息化和政治民主化浪潮的推动下，传统官僚制政府则陷入了双重 困境之中。 (一
5、)官僚体制的内在缺陷导致政府管理绩效下降 在反思传统官僚制的过程中，政府管理绩效问题始终是人们关注的焦点。与信 息化社会的整体发展效率相比，传统官僚制政府在管理上存在着巨大的效率差 距。这种效率差距不仅制约着政府管理职能的实现，同时也影响着社会整体发 展进程。造成这种效率差距的根本原因并不是管理技术和管理手段的落后，而 是官僚体制的内在缺陷早已埋下了不可治愈的效率隐患。 首先，由少数技术官僚主宰政府会导致政府决策执行的效率下降。“在这种政 治制度中，决定性的影响属于行政部门和经济部门中的技术人员。”日由于政 府决策权掌握在少数技术官僚手中，致使政府中的基层官员和中低层公务员只 能沦为政府决策的
6、“看客”，而普遍缺乏参与管理的积极性。然而，这些基层 官员和中低层公务员恰恰又是政府决策的直接执行人。由于决策者与执行人的 过度分离，势必造成政府决策执行的效率降低。 其次，“科层制”的实行导致政府各层级之间、部门之间、区域之间出现了不 同程度的管理上的“空白地带”。科层制是传统官僚制政府的组织构成方式， 科层制的实行明确了行政组织和行政人员的管理职责和权限的划分，对于政府 管理的规范化、制度化起到了决定性的作用。但在实际的管理活动中，建立在 科层制基础上的政府组织不可避免的带有僵化和机械的一面。特别是面对处于 动态变化之中的管理对象和公共事务时，官僚制政府很难做出及时、有效的政 策调整，这是
7、造成政府管理中存在“空白地带”的直接原因。 第三，传统官僚制政府将管理和决策视为一种单方行为，忽视了管理活动中的 双向性、互动性以及政府决策的对象性。传统官僚制政府的自我定位是具有最 高权威的统治者和管理者，这势必造成管理者与被管理者的对立。被管理者长 期以来被排斥在管理活动之外。致使政府管理和决策往往只是出于管理者的一 厢情愿。由于政府管理和决策缺乏必要的社会认同和公众支持，从而导致了政 府管理绩效的下降，同时也造成管理资源的巨大浪费。 (二)社会力量的成长直接影响着公共权力的治理边界 在传统社会中，政府掌控社会的权力是至高无上的。信息时代的到来，“信息 本位”逐步取代了传统的“官本位”；网
8、络经济的形成和发展削弱了政府的金 融控制力；随着第三部门的崛起，传统的一元化社会治理模式正在为多元化“ 共同治理”模式所取代。 首先，“信息本位”取代了传统的“官本位”，政府对大众传媒的控制力下降 。传统政府通过对大众传媒的严格控制来实现社会舆论管制。20世纪90年代， 随着电信自由化浪潮的蓬勃兴起以及电信产业国际化的发展趋势，政府逐渐丧 失了对于电信的独家垄断权。信息网络作为新的大众传播媒体不再是由政府独家掌控并服务于政府的技术工具，它是作为一种相对独立的社会公共服务设施 而存在的。网络世界的开放性特征使得政府难以实现对网络信息资源的绝对垄 断和监控，公民不再单纯被动地接受政府信息。借助于开
9、放式、互动式的网络 平台，普通公民可以自由的发表言论、观点和主张，可以实现同政府的平等对 话和协商。在这样一个相对自由的网络世界中，永远没有绝对的信息中心，任 何一个网络节点和终端都可能成为相对意义的舆论中心，传统官僚制政府对于 信息的绝对垄断权正在逐渐丧失。 其次，全球化金融网络的形成否定了传统中央银行的权威，削弱了政府的金融 控制力。随着固定汇率制被浮动汇率制所取代，世界告别了政府决定币值的时 代，进入了由市场决定币值的新经济时代。“在90年代的今天，传统的实物商 品这个货币的制约因素，现在已经被新的基于信息的新权威取而代之”。全球 化金融网络的形成加速了金融市场的信息化和网络化进程，各国
10、政府已很难实 现对金融的分割管理。财政政策和货币政策将不再是各国政府独立制定并实施 的国内政策，而将成为在“全球性表决”基础上形成的国际化政策。在这一过 程中，中央银行的权威地位被金融信息市场权威所取代。各国银行只能在本国 采取行动，已经无法像过去那样管制国内外资金融通了，即便是在国内的行动 也无法完全摆脱全球化金融网络市场的影响。 第三，第三部门的崛起标志着社会自组织、自服务能力的全面提升，传统的一 元化社会治理模式正在为多元化“共同治理”模式所取代。第三部门的崛起是 社会力量成长的重要标志之一。20世纪80年代以来，第三部门发展迅速，它们 在社会治理和公共服务中的作用和影响正在逐渐扩大，一
11、些传统政府职能正在 逐步地转向第三部门。与政府相比，第三部门具有更大的灵活性、机动性和更 好的应变能力，它们机构简化、人员精练、管理成本更低、工作效率更高。最 为关键的是第三部门能够更直接地反映公众需求，公众也乐于接受来自第三部 门的各种支持和帮助。从一定意义上讲，第三部门的崛起动摇了传统官僚制政 府的社会中心地位。这种变化并不是对政府权力的简单否定，而是为社会力量 参与政治资源配置提供了一种合法且有效的渠道。“政治资源的配置方式，直 接影响着政府公共权力的治理边界”。 二、第三部门的兴起：公民社会成长的重要标志 第三部门是相对于从事行政管理的第一部门(政府)、从事市场营利性活动的第 二部门(
12、企业)而言，是指那些介于政府行政组织与赢利性组织之间的非政府的 、非营利性的，带有志愿性质的并从事社会公益事业的相对独立的社会组织。 美国学者莱斯特萨拉蒙认为，第三部门与产生公共物品的公共部门(政府部门 、国家部门)和产生私人物品的私人部门(市场部门、营利部门)相对应，各种非 政府、非营利性的志愿团体、社会组织、民间协会、行业协会和宗教团体等都 属此范围。在运行原则和机制上，第三部门的行为价值取向不是追求经济效益和自身利益最大化，而在于“自我价值实现”和“社会公益目标的达成”。第 三部门通过追求社会效益、为居民提供公益性社会服务，并通过保持社会稳定 ，间接地促进经济发展。非营利性、合法性、自主
13、性、非政府性、志愿性、公 益性是第三部门的基本特征。 信息社会中，官僚制的内在缺陷日益显现，各种社会力量也呈现出越来越大的 影响力，“一系列独特的社会和技术变化。以及酝酿已久的对国家压力的信心 危机”，不仅构成了政府改革的直接动因，也是第三部门迅速发展的重要动因 。20世纪80年代以来，第三部门(TheThirdSector)在世界范围内蓬勃兴起。这 是一场规模宏大、意义深远的“社团革命”，是人类在国家与市场、政治与经 济之外寻求解决社会问题的第三种方法、途径和机制的积极尝试。“我们是置 身于一场全球性的社团革命之中，历史将证明这场革命对20世纪后期世界 的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于1
14、9世纪后期的世界的重要性。” 当前，无论是西方典型国家还是发展中国家，几乎都存在一个庞大的第三部门 ，其规模平均占到各国GDP的4.6。第三部门的活动遍及教育、科技、医疗、 环保、保护妇女儿童权益、弱势群体利益保障等社会生活的方方面面。在美国 ，社会公共服务有4000是由第三部门完成的，沃尔科将第三部门形象地称之 为“影子国家”；在英国，第三部门是城市发展和提高青年就业率的一个重要 途径；在匈牙利，第三部门是提供公共服务和发展市民社会的一种有效方法： 在欧盟，第三部门被普遍视为增进地方社区福利的整合性机制。 中国的第三部门在20世纪80年代发展迅猛，1989年社会团体数量曾经达到20万 个，此
15、后的几年中有所下降。20世纪90年代中期，社会团体数量又开始迅速增 长，到1996年，全国社团总数达到了18.67万个。1998年，国务院修改了社会 团体登记管理条例，新条例提高了注册资金门槛，并且要求业务主管部门对 所属社团的行为担负起全面责任。这些措施导致了1996年到2001年间注册社团 数量的又一次大幅度减少。但下降趋势很快又被扭转，到2003年底，中国共有1 4.2万家注册社团。“第三部门性质的组织在中国社会转型的初期发挥了重要作 用，为经济体制和政治体制改革的顺利进行做出了贡献，包括促进政府职能转 变、培育和规范市场、推动企业经营机制转换、形成自律性社会秩序等。”由 于中国公民社会
16、的发育尚不成熟，第三部门的成长必然受限，其组织规模、组 织目标、人员素质、组织行为的独立化程度等都存在一定的局限性，这无疑大 大削弱了第三部门的组织影响力。客观地讲，在多数公众的观念中，第三部门 还是一个不知所云的陌生概念，即便是有所了解，多数人也还是认为第三部门 是一个与己无关、可有可无、流于形式的社会组织。在这种情况下。当代中国 的第三部门还无法承担起更多的社会责任，还无法像西方典型国家的第三部门 那样作为一支有着高度社会认同感，不容忽视的社会力量在政治、经济、文化 活动中发挥重要作用。但是，我们必须认识到，第三部门组织形式的确立对于 组织发展有着重要影响。只有具备了最基本的组织形式，才能获得更大的发展 空间。第三部门组织行为的“星火效应”也会加速中国公民社会的成长，这将 为第三部门发展提供重要的社会支持。 三、第三部门在政府改革中的积极作用 (一)第三部门的发展使得当代政府改革已经超越了初始化目标，成为社会运行 机制全面升级的
