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1、城市边缘区农地流转与农地保护 近十几年来，由于经济与城市化的发展，耕地转化为非耕地的速度明显加快，造成 了耕地锐减。尤其在城市边缘区这种特殊的区位条件下，耕地非农化的速度更快（周国华 等，2000 ） 。对此，我国在 1999 年 1 月 l 日起颁布实施的中华人民共和国土地管理法 中，明确规定了要实行“土地用途管制制度” ，严格限制农用地转为建设用地。严格限制并 不是禁止，如何合理地限制、有效地管理，既能实现城市经济的不断增长需求，又能保护 稀缺的农地资源、实现国民经济的可持续发展？是一个令决策者和管理者颇感棘手的问题。无论是在发达国家，还是在发展中国家，城市化过程中的农地流转问题一直是个颇
2、 受关注的问题，农地流转不仅涉及到国家粮食安全，而且对生态环境的影响也是巨大的， 虽然目前还不能准确评价这种影响，但可以肯定的是，随着经济的发展和人们对环境质量 要求的提高，公众对资源和环境价值的认识必将进一步显化。1964 年美国经济学家伯 顿威斯布罗德（Weisbrod, 1964）在研究个人消费品的集体消费服务及环境资源的效益时 指出：当对公共品或劳务的需求为不确定时，除了有传统的价格补偿的消费者剩余以外， 还有两种效益。其中，前者为事前福利（ex ante welfare ) ，后者为事后福利( ex post twelfare ） 。他把这两种效益统称为“选择价值”( option
3、value )，而农地转为建设用地这个 过程在很大程度上是不可逆的，所以一旦流转，这种选择价值将立即消失。1农地流转具有不确定性和不可逆性农地除了提供直接产品外，还具生态功能，如生命支持、生物多样性的维护、开敞空 间的保存等功能，而农地一旦转为建设用地，这种生态功能将会消失。很难说明生态功能 的消失或弱化对整个社会和生态环境所产生的影响。可以明确的一点是，随着经济的发展， 人们生态意识和环境观念的加强，由于受人类活动影响而造成生态环境质量的不断降低和 绿地资源、开敞空间的不断减少，将会使这种生态价值因时间的变化而不断上升。而且， 农地转为建设用地容易，而建设用地再逆转为农地则需要付出极大的代价
4、。因此，从经济 上来考虑，这种过程几乎是不可逆的。而我们目前主要是根据农地的资产功能，即农地利 用所产生的直接市场价值来作为决策依据，很少或几乎不考虑基于农地生态功能如生命支 持、生物多样性的维护、开敞空间的保存等功能的非市场价值（生态价值） 。美国学者华尔 士等（walsh, 1984）曾对科罗拉多野生生物保护的非使用价值做出估计，三项价值大约为 农地总价值（使用价值与非使用价值之和）的 40。纳伍罗德（Navrud , 1988 ）曾对 Bowker 及 Stoll 地区农地保护在水资源质量改善上的非使用价值作过估计，结果表明，非 使用价值为总价值的 63。因此，农地流转不应该也不能遗漏农
5、地的非市场价值。那种草 率的、不负责任的流转决策不仅会冲击国家粮食安全、引发社会问题，也可能会危及子孙 后代的生存及发展。2农地城市流转的外部不经济性首先，农地城市流转的集中区域城市边缘区工业指向性明显，是老工业搬迁和新 工业选址的集中地。由于有限的基础设施和对环境问题的忽视，使一些城区搬迁至边缘区 的污染严重的工业企业和污染处理能力差的乡镇企业成为新的污染源，其排放的废物和污 水毒害邻近的农田和水源，工业污染日趋严重。其二，城市边缘区的土地及其自然景观是 城市的生态屏障，具有缓解环境污染，改善小区域气候，提供自然景观，满足市民游憩， 旅游等功能，但城市蔓延使得边缘区对改善生态环境有重大作用的
6、森林、水面和生物资源 不断减少，生态环境形成退化或逆向演替的趋势。其三，边缘区农地流转后，对邻近土地容易产生升值预期，农户会粗放经营甚至抛荒土地。 3国外城市边缘区农地保护制度及措施由于城市化过程造成农地特别是优质农地的大量流失，据 1975 年美国农业部统计，每 年大约有 12.1 万公顷的优质耕地流转向城市非农产业；在美国某些州，这种情况更为严重， 如在夏威夷州的瓦湖岛，尽管农地流转需要经过土地利用委员会的许可，但每年仍有 650 英亩农地转变为城市用地。韩国在 60 年代以后，经济发展和不断加快的城市化进程，对建 设用地的需求加大，导致农地面积大量减少。32 年时间全国减少农地 43 万
7、公顷，平均每 年减少 134 万公顷。1995 年、1996 年减少农地数高达 4.8 万公顷和 4 万公顷。 20 世纪六七十年代以来，对农地保护的要求提高一般基于以下三种考虑：第一，为粮食和农业生产提供土地支撑；第二，控制城市增长，引导城市发展方向。许多学者认为未受控制的城市发展无论是 从土地、建设和交通成本上，还是从提供城市服务，如街道、学校、公园、公用事业、供 水、排水、防火、警察、垃圾、积雪收集及处理等方面都是一种浪费；第三，从生态角度考虑，城市蔓延和农地流转是一种生态破坏。开场空间和栖息地的 丧失以及边缘区生物多样性的减少都是对人类福利的损害。鉴于此，各国采取了不同的措施对城市边缘
8、区农地流转进行限制，并制定了相应的政 策，以保护优质农地。 3.1 区划或者分区管制政策主要通过土地适宜性评价对土地质量进行分级，对不同级别的农地采取不同的保护措 施。如美国一般根据斯托里指数法、SCS 系统或 LESA 系统等对土地质量进行适宜性评价， 将优质农地划分出来，利用联邦政府或州政府的警察权（Police Power）来严格控制土地用 途，以防止农地向高价格土地用途转移，调节土地利用。它是美国采用最广泛、最普遍， 也是最早的农地保护政策工具。我国的台湾地区为促进土地资源的保育利用，根据政府制定的区域计划法和区 域计划法施行细则 （1977 年）实施土地使用分区管制，以确保“农地农有
9、”和“农地农 用” 。 3.2 转用许可和用途管制通过对农地转移和用途的限制保护农地农用。如韩国为保证粮食自给必需的农地，于 1972 年制定了有关农地保全及利用的法律。此外，还引进农地转用制度，规定以农业以外 目的使用农地的，必须事先得到许可。1975 年把优质农地指定为绝对农地，严禁用于农业 以外的用途。同时，禁止在稻田和坡度 15 度以下的旱田种植多年生植物。荷兰为保护农地 专门建立了农地保护机构，确立开发农地的特殊许可制，规定农地只租不售，租赁的农地 要保持农业用途，确立对主要农地开发的否决权等。并于 1953 年，成立了农地保护委员 会，任何在农地上的建设都要得到特殊许可。 3.3
10、发展权购买转移这一政策允许土地使用受限制的土地所有者将其土地开发权出卖给土地使用不受限制 的土地所有者进行额外土地开发。20 世纪 70 年代中期，这一政策率先在芝加哥、纽约等 地实施。由于这一政策既不剥夺土地所有者的所有权，又不像土地征用权那样需要给保护 区土地所有者以补偿，而且实际操作起来简单，成本低，因此在美国推广较快。到 90 年代，这一政策不仅应用到城市土地扩张控制、农地保护当中，而且还推广到环境保护、生 物多样性的维护之中。 3.4 差额税收、补贴等政策差额税收和补贴政策主要通过运用制定的税收计划和补贴等，更有效、低成本地利用 农业用地，同时对农用地转移采取较高的税率等；近来，该政
11、策受到了诸多挑战，因为税 收及补贴的实施可能造成房价的上升，进而刺激城市边缘区的住房开发行为，引起城市扩 张和农地流失。故该政策一般与其它政策结合起来使用。 3.5 城市增长边界（UGB）为控制城市增长，许多发达国家采用了 UGB 政策，只有在 UGB 内的土地才能在某一 特定的时间转变为城市用途，而在 UGB 之外的土地一直要保护作为非城市用地。典型的 如英国的绿带政策等。纵观国外城市边缘区农地保护政策及措施，可以发现以下几个特点：1重视立法，通过立法保证土地的农业用途并对土地转用加以限制；2既重数量保护，又重视质量保护； 3对农地保护的认识有一个逐渐加深的过程，即从其直接而初始的保护耕地、
12、保护粮 食供应能力，向深层次的保护空地、保护生态环境、保护景观转变； 4重视农地保护的公众参与；5重视新技术的应用。20 世纪 80 年代以来，随着卫星通讯技术、电子计算机技术 及遥感技术的迅猛发展和广泛应用，许多国家借助各种先进手段对农地的数量和质量变化 情况进行了动态监测。4发达国家城市边缘区农地保护政策借鉴从我国目前的情况来看，城市边缘区农地保护问题还没有得到充分的重视，目前，地 方政府领导一般以经济增长为目标，而通过上大项目、通过城市扩张实现粗放型经济增长 在短期内更易实现，更容易体现其政绩，因而也颇受偏爱。但这些政绩是以农地资源的大 量非农化为前提的。因此，尽管有严格的用途管制和基本
13、农田保护制度，但边缘区农地流 转的趋势仍未能有效遏止。另外，当前和今后我国的工业化、城市化进程将进一步加快， 农业人口非农化将进一步提高对住房和土地的需求，农地保护的压力将进一步加大。1西方国家相当重视经济手段在资源保护尤其是农地保护中的应用，如税收和补贴政 策等。我们可以采用更为灵活的办法，综合运用多种手段提高农户和集体保护农地的积极 性，变政府主导为农户主导。 2发达国家的经验告诉我们，应限制城市的发展，增加城市建设密度，充分利用废弃 地，利用地下空间和发挥土地多种用途以提高土地利用率等。具体到土地管理，当前的重 点是：如何通过合理的土地政策设计，引导城市和城市经济的持续发展，同时制定相应的 农地保护政策，为全面建设小康社会提供土地资源保障？ 3对开敞空间、生物栖息地及生物多样性的保护是维护城乡生态经济系统良性运转的 重要保障，把农地保护与乡村自然景观保护、环境保护、资源危机及社会福利意识结合起 来，使公众理解农地保护与公众自身良好的生活环境、生存条件密切相关，培养公众对农 地保护的热情，创造一个良好的农地保护社会氛围。
