农村金融消费者权益保护的缺失与重构

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1、农村金融消费者权益保护的缺失与重构 90 年代以来，金融业发展迅速，业务领域渗透到生活的方方面面。随着金 融消费从单一的银行存取款不断向支付、理财、融资、投资等一体化交易延伸， 金融消费者的权益侵害问题日益突出。源于美国的次贷危机暴露出金融消费者 权益保护方面存在的监管缺陷，引起全球对金融消费者权益保护的高度重视。 有效保护处于市场弱势地位的农村金融消费者权益，对于完善农村金融服务体 系，消除潜在金融风险，维护金融稳定具有重要的现实意义。 农村金融消费者权益保护的现状与问题农村金融消费者权益保护的现状与问题 由于农业的弱质性，使得农村金融问题较于城市复杂得多，不同的逻辑安 排下，农村消费者在消

2、费金融产品时，很多权益难以得到有效保护，加之严重 的信息不对称、缺乏可抵押物、存在特质性成本和风险、以非生产性借贷为主 的四大基本问题的存在，使得农村金融消费者权益保护之路困难重重。 金融产品信息披露欠缺金融产品信息披露欠缺 一是金融消费产品价格不够公开。目前农村金融机构除存款利率、贷款基 准利率在营业场地公示外，贷款利率浮动幅度、贷款的种类、中间业务收费标 准、信用卡年费，借记卡跨行交易费等价格并没有完全公开。农村消费者缺乏 相关金融知识，在不知情的情况下与银行发生消费关系，缺少选择的权利。同 时，价格浮动区间较大。目前贷款利率政策规定，商业银行可在基准利率的基 础上下浮 10%，上不封顶；

3、农村信用社可下浮 10%，上可浮 2.3 倍，如何定价完 全取决于银行自身，农村消费者处于被动接受地位。二是市场信息不对称。由 于金融机构对金融政策的宣传力度不够，如利率政策、计息规定、结息规定、 贷款罚息政策等，很多农民缺乏相关金融知识，发生纠纷时，投诉无门。 服务体系效率低，公平性不到位服务体系效率低，公平性不到位 一是由于一些农村金融机构从业人员素质相对较低，窗口过少，办事效率 差，客户在办理业务时排长队、常排队的现象时有发生，少则一个小时，多则 半天时间，致使客户浪费大量时间。二是信贷管理政策调整之后，贷款权限上 收，农村金融机构的贷款审批占线过长、环节过多，致使农村金融消费者贷款 难

4、度加大，错过投资或生产的最佳时机。如农村信用社一般集中在一段时间发 放生产性贷款，而此阶段过后贷款审批困难。三是贷款的附加条件不合理。农 村金融机构个别信贷人员在审批贷款时，存在向贷款申请人私自索取回扣、接 受贷款申请人财物或宴请等问题。四是银行处于自身利益和信贷风险的考虑， 对农村地区的各类贷款积极性不高，并未按照银监会的相关规定将一定比例的 农村存款用于农村贷款，存款流出现象依然严重。五是农村金融服务水平低， 弱势农民难以享受到现代的金融服务。农村金融支付结算服务体系建设落后， 金融产品缺乏，金融宣传不到位，农民对现代金融知识和投资理财产品掌握较 少。 法律体系不够健全法律体系不够健全 一

5、是金融消费者权益保护缺乏基本的法律规章，现有的消费者权益保护 法是针对一般商品和服务消费过程中如何保护消费者权利的专门法律。金融 消费由于消费对象的本质差别而有显著不同，所以在金融消费过程中，消费 者权利保护法的适用性并不强。二是已出台的中国人民银行法、中国 银行业监督管理法、商业银行法等一系列法律法规中，对于约束金融产 品和金融服务的提供者、保护金融消费者，都没有明确的条款，对金融消费者与商业银行间一旦发生利益冲突如何进行调整，争议如何处理，由哪个机构来 处理，处理的程序如何，怎样保证程序的公平性和公正性等具体问题，均没有 做出明确的规定。 保护机构体系薄弱保护机构体系薄弱 在金融监管机构中

6、，没有哪家监管机构将消费者保护明确列为其法定职责 并设立专门部门处理相关事务，造成处理消费者投诉和解决纠纷的机制相对缺 失。银监会主要侧重于对银行业金融机构的规范性、风险性进行监管。保监会 尚缺乏有效的消费者保护机制，因保险产品服务引发的纠纷呈逐年上升趋势。 监管层多数是通过投诉热线等方式来处理消费者权益保护问题，其覆盖面、效 率和效力均比较低，很难起到实质性的保护作用。 诉讼存在诉讼存在“瓶颈瓶颈” 一是农村地区经济发展相对滞后，农村金融消费者法律观念淡薄，对于很 多金融侵权问题缺乏法律解决意识。二是诉讼渠道不畅通。一方面纠纷处理机 制欠缺。我国的金融消费者权益保护机制只能算是英国机制的“反

7、向单一纠纷 解决机制”（法院诉讼）；另一方面投诉处理平台不完善，纠纷的处理主要依 靠银监会下发的关于加强银行业客户投诉处理工作的通知进行调节，认可 程度有限。三是即使选择司法路径，一方面面临诉讼周期长、费用高、举证难 和执行难等诸多现实问题；另一方面，现行行政诉讼法规制度规定法院只能对 金融监管机构具体行政行为的合法性进行审查，而对具体的行政行为审查缺乏 可操作性的判断标准，客观上限制了法院受理案件的范围和空间。 金融消费者权益保护的国际经验金融消费者权益保护的国际经验 从发达国家的实践情况看，各国一般从四个层次来构建金融消费者权益的 保障机制：一是通过立法明确消费者权益保护的金融监管目标，并

8、且成为金融 机构监管的基本职责。二是规范投诉机制，加强金融机构的消费者权益保护制 度建设。三是通过金融行业组织维护消费者的正当权益。四是积极寻求金融消 费者权益保护的国际合作。 以组织规则见长的英国金融消费者保护以组织规则见长的英国金融消费者保护 英国是金融消费者权益保护最具代表性的国家。英国于 2000 年颁布的金 融服务与市场法，给予消费者全面的保障。由金融服务管理署（FSA）负责监 管各项金融服务，同时设立单一申诉专员和赔偿计划架构，为金融服务消费者 提供进一步保障。同时，推行消费者教育，加深公众对金融体系的认识。2001 年 6 月，FSA 启动了公平对待消费者项目，要求英国最大的 3

9、5 家金融集团每年 报告实施该项目的情况。FSA 要求各金融机构在推销自己的金融产品时都要保 证高度透明，使每个消费者在购买金融产品时都清楚地知道自己的风险。2005 年 5 月,FSA 发布关于金融服务投诉指引，详细列举说明了消费者可对金融 机构的服务或产品投诉的情形以及消费者不能或没有理由向金融机构投诉的主 要情形。同时，英国的金融行业自律机制也发挥着十分重要的作用。自律规则 着眼于降低监管者和金融机构的成本，为金融机构赢得了更多消费者的认可与 信任。2010 年 3 月 11 日，FSA、公平交易署、金融诉讼专员署联合发布消费 者投诉处理办法，进一步明确各金融机构的责任，重塑消费者信心。

10、 以立法为先导的美国金融消费者保护以立法为先导的美国金融消费者保护 美国关于金融消费者保护的法律体系比较完善。60 年代以来，美国就出台 了一系列以保护消费者权利为主旨的金融立法，如诚实信贷法、公平信贷报告法、信贷机会公平法、住宅贷款信息披露法、金融隐私权 法、据实披露存款资料法等,并将执行这些法律的职责指派给金融监管当 局。金融危机过后，美国财政部对金融监管体制进行了大规模改革，旨在增强 美国资本市场的竞争力，保护美国消费者利益和维护市场稳定。2009 年 6 月， 奥巴马政府提出的全面整改金融体系监管机制计划中，特别成立了金融服务监 管委员会，以监视系统性风险；建立消费者金融保护局，以保护

11、消费者不受金 融系统中不公平、欺诈行为的损害。2010 年 9 月，美国创立消费者金融保护局， 保证消费者在使用住房按揭、信用卡和其他金融产品时，得到清晰准确的信息， 同时杜绝隐藏费用和欺骗性的做法强化对消费者的保护。 其他国家和国际组织的经验其他国家和国际组织的经验 加拿大和澳大利亚通过出台一系列有关金融消费者保护的法律法规来保护 消费者权益。如加拿大出台银行法、存款保险公司法、信托和贷款 公司法、合作信用协会法和金融消费者管理局法等,并由专门的机构 依据相关立法负责消费者的保护问题。澳大利亚则出台了银行营运守则、 储蓄互助社营运守则、电子基金转移营运守则、澳大利亚证券及投 资事务委员会法等

12、法律来维护金融消费者的权益。此外，基于金融消费的特 殊性,经济合作发展组织（OECD）在 2005 年 7 月发布了有关金融消费者教育 问题的若干建议,对 OECD 成员国和非成员国的金融机构在金融消费者教育工 作方面提出若干原则和具体建议。 农村金融消费者权益保护的重构农村金融消费者权益保护的重构 健全金融消费者保护立法健全金融消费者保护立法 一是完善消费者权益保护法。应进一步明确金融消费者和金融机构的 权利与义务，切合农村实际，出台与农村金融消费者权益相关的措施。二是完 善银行业监督管理法、商业银行法、证券法、保险法等，将 消费者权益放入监管目标中，确立金融监管机构在金融消费者权益保护方面

13、的 法律地位。三是进一步完善信息披露制度，要求金融机构做到全面、准确、及 时披露其产品和服务信息。如银行在销售理财产品时，应将产品的结构、投资 风格、市场潜在风险、免责条款等设置情况全面告诉消费者，不能夸大产品收 益，掩饰产品风险。在金融商品发生变化时，要及时向社会公示，如存贷款利 率，手续费，保险费以及贷款流程等。 建立金融消费者保护组织建立金融消费者保护组织 借鉴英国和美国的经验，在监管部门设立专门的金融消费者保护机构，同 时在行业协会设立相应的组织机构。通过多层次的组织机构，在金融消费者教 育，尤其是农村金融消费者教育、消费风险提示、处理金融消费者投诉方面发 挥积极作用。可以考虑在中国人

14、民银行内部设立金融消费者保护局，对银行业 金融机构在征信、银行卡、票券、人民币流通、外汇领域等方面侵害金融消费 者合法权益的行为进行集中处理。 提升服务体系的质量和效率提升服务体系的质量和效率 一是要加大投入，逐步改善农村金融机构硬件环境，如通过增加服务窗口 或引进电子化服务工具，缩短为客户服务的时间，解决排长队、常排队的问题。 二是修改完善农村金融机构各项内部管理制度，规范贷款程序，提高办事效率， 降低消费者的成本，同时杜绝吃回扣现象。三是完善公平金融服务。进一步完 善农村金融服务网络，推进社区银行建设，消除农村金融服务空白。切实改进信贷管理流程，推进小额贷款稳步发展。四是改善农村金融支付结

15、算服务体系， 将征信系统普及农村地区金融机构，解决农民在贷款时银行缺乏相关信息的问 题。 搭建高效投诉平台搭建高效投诉平台 一是增设专门的消费者投诉处理部门。可参照美联储的做法建立消费者投 诉数据库，根据消费者投诉进行分类、调查和调解，并定期分析信息，识别潜 在问题，为相关法规的制订提供参考。二是参照英国的做法，建立银行业消费 者自律性组织来协调纠纷。三是完善赔偿和惩罚体系。赋予消费者对金融机构 的事后追偿权，提高对消费者的补偿和对金融机构惩罚力度。 加强对金融消费者的教育加强对金融消费者的教育 监管部门、行业协会和金融机构等应该对农村消费者主动开展各种形式的 金融知识宣传与教育，构建多维的金融消费者教育网络。在丰富农村消费者的 金融知识的同时，进一步提高农村金融消费者自身的维权意识，增强其风险意 识和防范风险的能力，提高金融消费者素质，维护金融体系的稳定。 （作者单位：中国人民银行兰州中心支行）（作者单位：中国人民银行兰州中心支行）