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1、共青团共青团“枢纽型枢纽型”社会组织建设浅探社会组织建设浅探冯志明 （华中科技大学 社会学系， 湖北 武汉 430074） 摘 要 共青团通过“枢纽型”社会组织建设，可以更好地发挥政治上的桥梁纽带作用、业务上的龙头聚合作用、管理上的集约服务作用。共青团建设“枢纽型”社会组织具有明显的政治、组织和人才优势。在新时期，共青团要确定好“枢纽型”社会组织建设的原则和思路，选择行之有效的方法和途径，不断强化社会职能，提高服务能力，发挥好关键载体的作用。把握好志愿服务、公益事业、创业就业、成长成才四个方面的着力点是共青团加强“枢纽型”社会组织建设的路径选择。 关键词 共青团；枢纽型社会组织；组织建设 一、
2、共青团建设“枢纽型”社会组织的背景当前，以志愿、自治、公益和非营利为主要特征的各类社会组织蓬勃发展，并正以崭新、醒目的形象进入政府和公众的视线，越来越成为经济社会发展中一支不可忽视的积极力量。但由于缺乏对社会组织的管理制度和治理技术，因此由社会组织引发的问题也不断凸显。在当前创新社会管理体制机制的大背景下，有别于传统的双重管理体制的“枢纽型”社会组织应运而生。笔者根据自身的工作实践，对相关问题作一探讨。（一）“枢纽型”社会组织释义“枢纽型”社会组织是指由负责社会建设的有关部门认定，在对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务、管理工作中，在政治上发挥桥梁纽带作用、业务上处于“龙头”地位、管理
3、上承担业务主管职能的联合性社会组织。 “枢纽型”社会组织在一定意义上是经授权承担国家规定主管单位职能的“联合型”组织，其实质是在某一领域带领同性质、同类别社会组织共同进步、共同发展的一个组织者，组织这些社会组织共同在现代化建设中发挥作用。 “枢纽型”社会组织的出现，是社会组织管理体制和工作机制的创新，其对加强社会组织分类管理，不断促进社会组织自我管理、自主发展具有重要意义。 “枢纽型”社会组织建设的核心思路就是通过改变治理主体改进治理方式。（二）政府主导的“枢纽型”社会组织的分类及发展枢纽型”社会组织可以大致分为政府主导型和社会自发型等形态。政府主导的“枢纽型”社会组织是政府扶持成立，以政府需
4、求为主导，在政府和社会组织之间设立联合会、服务中心等形式的组织载体，通过政府委托或授权的形式，对一个系统、一个领域的社会组织实施管理和服务。这些“枢纽型”社会组织根据其服务范围可以分为三 类：地域类、领域类和混合类。 由于政府主导的“枢纽型”社会组织以政府需求为主导，因此它们与政府有着密切的合作伙伴关系。他们作为政府连接社会的桥梁、纽带和平台，在政府购买服务、整合社会资源、促进社会组织发展等方面发挥了积极有效的作用，为政府职能转变，推动小政府、大社会的改革提供了思路，为政府与公民社会的良性互动创造了一种机制和载体。通过“枢纽型”社会组织建设，可以实现工作领域由“体制内”向“体制外”的延伸，扩大
5、覆盖面；实现工作方法由“管制型”向“服务型”转变，加大对社会组织的培育扶持；实现工作方式由“粗放型”向“精细型”的过渡，不断提升管理的规范化程度；实现工作效果由“分散化”向“聚集化”的提升，形成社会建设的整体合力。政府主导的“枢纽型” 社会组织也有需要进一步完善的方面，其努力方向是继续发挥政府支持的优势，在科学运用行政化管理方式的基础上，进一步加强学习，探索实践市场化、社会化运作方式。通过上述分析，我们可以说，共青团组织是属于政府主导的“枢纽型”社会组织。（三）共青团在社会建设领域的新职能以北京市为例，北京市在社会组织管理方面很早就进行了一些探索，确立了新的工作思路。 2009 年初出台的北京
6、市加强社会建设实施纲要指出：充分发挥人民团体等“枢纽型”社会组织在社会组织管理、发展、服务中的重要作用，努力探索中国特色的社会组织管理模式。以人民团体为骨干，确认一批“枢纽型”社会组织，根据有关法律、法规，授权其承担业务主管单位职责，对相关社会组织进行日常管理、提供服务；充分发挥其枢纽作用，使之成为党和政府与社会各界群众广泛联系的桥梁和纽带；充分发挥其龙头作用，将性质相同、业务相近的社会组织联合起来，进一步形成合力、促进共同发展。2009 年 4 月，北京市正式认定共青团北京市委等 10 家组织为首批市级“枢纽型”社会组织。 当前，共青团组织除了履行好党赋予的基本职能，还要整合政治职能、政府职
7、能、社会职能，达到三位一体的效果。要利用好组织和人才优势，做好与之相关的社会组织（大部分是青少年社会组织，部分是青年自组织）的管理和服务工作，更好地发挥群团组织的桥梁纽带作用，这既是对共青团组织在新时期新职能的要求，也是对共青团传统的桥梁纽带作用的延续和深化。这与胡锦涛总书记提出的“两个全体”的要求以及团中央提出的“分类引导青年”的思路不谋而合。 二、共青团“枢纽型”社会组织建设的机遇和挑战 随着经济社会的发展，当代青年思想多元性、多样性、差异性的时代特征越来越明显，信息社会对青年交往方式、聚集方式的影响也越来越深刻，这些都对传统的行政化的青年组织方式提出了挑战。使共青团“枢纽型”社会组织建设
8、机遇与挑战并存。 （一）共青团面临着新的形势和任务一是外部环境发生了新变化。在经济社会深刻变革的时代背景下，政府职能进一步转变，市场对资源的配置功能进一步强化，各类社会组织进一步兴起，都对团组织的职能、作用带来深刻影响，迫切要求共青团进一步拓宽工作领域；二是青少年群体出现了新特点。伴随着国家和社会在政治、经济、文化等多方面的多元化，青少年的思想价值观也更加多元、视野更加开阔、学习愿望更加强烈、维权意识不断增强、成才需求更加多样，青少年组织方式和聚集方式也发生了深刻的变化，社会领域青年面临“再组织化”的问题，这些都对团组织服务青少年工作的质量和层次提出了新要求；三是共青团的建设面临新挑战。跨地区
9、、跨产业、跨所有制的青年流动现象日益明显，大量农村青年向城市流动，国有、集体企业青年也向新经济纽作用，使之成为党和政府与社会各界群众广泛青年向城市流动，国有、集体企业青年也向新经济组织流动，青年分布的新变化对团组织如何有效覆盖和影响青年提出了新任务。当前，青年自组织认繁荣兴起，各类青年社团蓬勃发展，如何发挥团组织作用，扩大联系、正面引导、广泛凝聚，是共青团面临的新课题。 长期以来，社会组织在很大程度上依赖于市场运作的资源，缺乏来自政府的制度化培育和支持。履行受政府委托管理青年事务的职责，是共青团适应未来小康社会架构和积极参与政治文明建设的必然趋向。共青团应及时抓住我国行政体制从传统政府行政向现
10、代公共行政转变，以及政府管理模式和职能发生转换这一发展机遇，积极主动地贴近政府，接纳从政府部门中转移出来的部分社会公共职能，强化一些自身原有的功能并大力拓展新的工作领域。共青团应当在推动青年事务发展的政府项目上，制定青年政策法规，指导和管理青年社团和组织对外文化交流等方面，充分发挥国家政权重要社会支柱的作用。（二）共青团参与社会组织管理方面的独特优势 共青团作为党和政府联系青年、教育青年和引导青年的纽带，在参与社会建设，协助政府做好青少年社会组织的管理和服务工作，和对社会组织发挥引导、管理、服务三方面的作用上具有天然的特殊优势。 共青团在政治、网络、品牌、人才等方面具有其他青年组织所不具备的独
11、特优势。共青团组织网络健全，范围覆盖乡镇、农村、机关、学校、个体私营企业,具有较强的组织优势；共青团社会联系广泛，除了联系广大团员外，还通过青联、学联、少先队组织以及青年企业家协会等团属青年社团联系着各界青年；同时，共青团还通过对青年自组织的管理和引导，凝聚着不同兴趣和爱好的青年，能够及时了解和掌握不同青年群体在民生方面的不同需求；共青团还可以组织动员在教育、卫生、科 技等各方面具有特长的青年有针对性地参与各种社会建设。党赋予的政治属性优势，使共青团具有良好的社会公信力和动员能力，比较容易整合各类社会资源参与社会组织管理，拥有大量动员青少年和社会各界力量参与社会建设行的有效载体和品牌。利用好这
12、些优势，突出共青团特色，发挥联系、协调、引领、聚合作用是新时期共青团参与社会建设和管理、强化社会职能，发挥“枢纽型”作用的根本前提和基础。 （三）共青团参与社会组织管理存在的问题 当前，经济社会的变革使共青团的工作基础、工作环境和工作对象发生了很大的变化，从而使共青团在履行“枢纽型”社会组织职能，参与社会组织管理过程中暴露了诸多问题。首先是角色定位不清晰，有时候一不小心当了社会组织的“婆婆”，承担无限责任，可又解决不了由此产生的一系列责任和问题；有时候过分依赖传统的制度模式，管理过程之中甚至采用了强制手段，导致社会组织“不买账”；没有建立长效工作机制，引导、服务和管理松散，导致“肌无力”，发挥
13、作用有限。此外，还存在工作覆盖不广泛、组织体系不合理、工作方式不科学、支持手段不丰富，工作项目不完善、专业人才不具备等诸多方面的问题。 一、 共青团“枢纽型”社会组织建设的思路选择共青团“枢纽型”社会组织建设的核心是培育、凝聚、服务、引导青少年社会组织及其他社会组织。明确共青团与社会组织的关系，合理定位共青团在其中的角色，制定科学的发展战略和工作目标就显得格外重要了。（一）制定科学的青少年社会组织发展方向 当前，加强共青团“枢纽型”社会组织建设应当以科学发展观为指导，着眼于巩固党执政的青年群众基础，全面协调好青年发展需求，把竭诚服务青年作为“枢纽型”社会组织建设的根本要求，统筹考虑当前发展和未
14、来发展的需要，系统制定好共青团“枢纽型”社会组织建设长远发展战略，正确把握组织的根本利益、共同利益和不同组织的特殊利益，统筹好各方面的关切。通过服务、引导青少年社会组织来服务、引导青少年，以促进发展、发挥作用为导向，以完善机制、加强党团建设为保障，努力探索培育、凝聚、服务、引导青少年社 会组织的新方法、新机制，不断增强共青团的组织动员能力和社会动员能力，不断优化青少年社会组织发展环境。 坚持广泛发动与重点发挥相结合、服务引导与监督管理相结合、分类指导与统一引导相结合、积极扶持和自主发展相结合等四个方面的原则。建立健全党政主导、各方联动的青少年社会组织领导体系；分级管理、分类指导，逐步构建青少年
15、社会组织工作体系；积极培育、大力扶持，不断优化青少年社会组织发展环境；全面参与、突出重点，充分发挥青少年社会组织积极作用。力争建立起具有共青团特色的青少年社会组织管理体制、工作机制和保障体系，以形成青少年社会组织全局活跃、全面贡献的生动局面为总体目标。 （二）构建青少年社会组织建设的工作体系 进一步健全青少年社会组织建设的领导体系，把青少年社会组织工作列入共青团工作的整 体格局，科学谋篇布局，做好发展规划。在政策制定、组织培育、项目支持等方面与各级社会建设部门、民政部门及各有关部门加强协调配合，形成齐抓共管的联动体系，共同推进工作。 进一步完善青少年社会组织布局，重点建设一批机制健全、社会公信
16、力强、在青少年中有较强影响力和广泛代表性的青年社团。以提高社会公共服务水平、改善民生为基本目标，大力发展公益实践类青少年社会组织；从弘扬志愿精神、促进社会和谐的客观需要出发，大力培育志愿服务类青少年社会组织；围绕产业发展方向及青少年创新创业需求，积极发展创新创业类青少年社会组织；按照青年人才队伍建设发展规划和首都经济社会发展实际需求，积极扶持人才汇聚类青少年社会组织；根据青少年群体兴趣特点，结合青少年喜欢的沟通、交流、聚集和联络方式，探索培育兴趣爱好类青少年社会组织。进一步形成以共青团组织为核心、以骨干青少年社团为基础外延、辐射带动各级各类青少年社会组织的工作格局。比如北京团市委 2009 年成立了社会工作部，负责全市青少年社会组织的联系、服务和管理工作。经过实践，构建了以共青团为核心，集政治功能、经济功能、文化功能和社会功能为一身，以青联、学联、少先队、公益类、志愿类、创新创意类、人才汇聚类以及兴趣爱好类八种类型青少年组织为环绕，辐射各级各类青少年社会组织的新型组织体系。 （三
