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1、杭州精英在线系列课件 http:/1公务员法公务员法的立法思想与立法框架（下）的立法思想与立法框架（下）主讲人：应松年 教授国家行政学院法学部主任4、公务员的管理原则公务员的管理原则在总则里边解决的第四个问题就是公务员管理的原则，一般说比较大一点的法，它都要规定这个法律里边的原则，这个原则是什么意思呢？这个原则首先是说的就是我后面规定的一些具体制度，都是在这些基本原则、基本思想之下产生的，后面规定的所有的制度，都是这个基本原则的框定的思想之下产生的，后面的这些具体制度都不能跟前面规定的原则有冲突、有违背，比如说这里讲到一个公开、平等，那么后面设计所有的人事管理的制度的时候，必须要公开，必须是平
2、等的，你就不能违背了这个规定，否则的话这个制度设计得就不好了。实际上基本原则也就是基本的思路，立法的思想。这是一个意思，就是说后面所有的设计的制度，都要体现这个基本原则，不能跟它有冲突。那么第二个意思，从我们现在法律实践来看，虽然我们后面法律制度设计的时候，有时候是讲得很具体的，这个制度是很具体的，一个一个的制度，但是实际上实践当中的生活是非常丰富复杂，你要法律穷尽这一些所有的丰富复杂的事例，你都要一套非常明确的制度规定，实际上这是做不到的，不可能的，生命之树常青，这样丰富复杂的事情，相当一部分具体的制度都能解决，有一部分你可能还没提出来，还没有解决，还没有归纳进去，那么这个时候现在法学界普遍
3、的一种共识，说这个时候可以用原则来解决问题，就是适用原则就行，只要跟这个原则思想一致就可以。所以我想原则问题不仅仅是在这一个法律里边，后面所设计的法律制度都要跟这个原则精神完全一致，同时在正式使用这个法律的时候，在实践当中使用这个法律的时候，在法律制度规定得不就明确，或者是不清楚，或者是找不到的情况下，你也可以用原则来解决问题。那么从中国的实际情况来看，我想能不能也还可以这样说呢？就是我们确定这些原则，也为我们的进一步的改革、创新，因为我刚才前面已经讲到，我们的公务员法也为将来公务员制度的进一步的改革和创新留有空间，那么留的这些空间，你将来进步的时候，比如说有些什么创新的制度、改革的制度，这个
4、时候你必须跟这些基本原则保持一致，你不能离开了这些基本原则随便来。那我的想法是，你如果是离开了这些基本原则的杭州精英在线系列课件 http:/2精神，那就是乱改一气，你跟这个目标不一致了，我想还有这个意思在里头，这是我个人的看法。 （4：24）原则一：公务员制度坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和原则一：公务员制度坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表三个代表”重要思想为指导，贯彻社会主义初级阶段的基本路线，贯彻中国共产党的干部路线和方针，重要思想为指导，贯彻社会主义初级阶段的基本路线，贯彻中国共产党的干部路线和方针，坚持党管干部的原则坚持党管干部的原则那么公务员管
5、理的原则，这个法律里边一共说了六个方面，这个六个方面第一个，那是总的了，马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想作为指导，要贯彻社会主义初级阶段的基本路线，要看清我们现在所处的时代，那么还要贯彻中国共产党的干部路线和方针，党的干部路线和方针，坚持党管干部的原则。我想这是第一个大原则。 （5：05）原则二：公务员的管理，坚持公开、平等、竞争、择优的原则，依照法定的权限、条原则二：公务员的管理，坚持公开、平等、竞争、择优的原则，依照法定的权限、条件、标准和程序进行件、标准和程序进行第二个原则，要贯彻一个公开、平等、竞争、择优这样原则，八个字，公开，不是秘密的；平等，不能有歧视；
6、竞争，不是指定就算要有不停的竞争，竞争才能有发展；择优，挑选里边最优秀的人。那么一般地说，人事部门要贯彻这个公开、平等、竞争、择优的原则，我想这个主要就是使得公务员的素质水平能够高，而且不断地能够得到提高，那要依照法定的权限、条件、标准、程序来进行，所以公开、平等、竞争、择优这个原则，它是要依照法定的权限，就对人事管理的部门来说，你要按照法定的权限、条件、标准、程序，也是四个，权限，是不是你管理的权限；条件，标准，这都是法律里边明确有规定的，和程序来进行。所以公开、平等、竞争、择优，在贯彻这个原则的时候，各个部门一定要依照你法定的权限、条件、标准和程序。 （6：47）原则三：公务员管理，坚持监
7、督约束与激励保障并重的原则原则三：公务员管理，坚持监督约束与激励保障并重的原则第三个公务员管理的原则，就是监督约束与激励保障并重的原则，一方面你要充分激励公务员的积极性，用法律制度保证能够使公务员的积极性能够调动起来，勤政，对于公务员的权利，能够得到充分的保障，激励保障这一方面，激励保障这一方面就是我刚才说的，那使公务员能够全身心地投入到工作当中去，把他的所有才能都发挥出来，这是一方面。但是另外一方面，我刚才上面讲过，还要监督约束，监督约束，防止出事，不做违法的事，不做不廉政的事，监督、约束，这两个东西要并重。杭州精英在线系列课件 http:/3既要充分发挥激励机制的作用，保障机制的作用，又要
8、能够使公务员在完全合法的情况下行使他的权利，这两者之间要把它结合起来。偏重了哪一方面，比如说我为了激励而最后把监督约束的内容把它放弃了，可能将来要出事。那么另外一方面来说，你过分强调，说监督约束你做过头，那么使得他们的积极性受到了约束，发挥不出来，这也不行。所以这两者要并重，这是很难的一件事情。那么我想这是一个很科学的事情，这是我们在人事管理当中，特别要注意的一个原则。我觉得这个原则提得非常好，它的分寸就是这样，掌握一个度。 （9：05）原则四：公务员的任用，坚持任人唯贤，德才兼备的原则，注重工作实绩原则四：公务员的任用，坚持任人唯贤，德才兼备的原则，注重工作实绩那么第四个原则是用人的原则，任
9、用，用人的原则，任人唯贤，德才兼备，这是我们一贯主张的，我们一贯主张用人要任人唯贤，德才兼备，这个反过来说，就是说如果用人唯亲，或者是德不足，或者是才不足，那么这个管理都是不好的管理。我刚才说咱们从公务员制度的发展情况来看，最早英国人他们用的是任人唯亲的那种恩赐官制，恩赐就是说我把这个官赐给谁就是谁的，那实际上就是任人唯亲了。任人唯亲就不可能德才兼备，这是必然的结果。那么所以我们要强调的是任人唯贤、德才兼备，你要任人唯贤、德才兼备，要靠制度来保障。那么我刚才说西方公务员制度就是从这个角度发展起来的，我们国家从来都是在人事管理上强调任人唯贤、德才兼备，后面所有的制度当中都考虑到这个问题，怎么能够
10、使他任人唯贤、德才兼备。其实前面讲到的比如说公开、平等、竞争、择优这一个原则，从某种意义上说它也是为了任人唯贤、德才兼备，保证能够做到这个。那么在这个法律里边，还强调了一个，就是任人唯贤、德才兼备，比如说你进来，我们经过考试的，你的晋升是经过考核的，尤其是在考核的过程当中，要强调要注重工作实际，实实在在你做出了成绩，这点也是很重要，不光是你嘴里说的，你实实在在要拿出成绩。我想这是第四个公务员管理的原则，这是用人方面的。 （11：50）原则五：国家对公务员实行分类管理，提高管理效能和科学化水平原则五：国家对公务员实行分类管理，提高管理效能和科学化水平第五个原则，要实行分类管理，提高管理效能和科学
11、化的水平。这一次的公务员法提出了我们中国自己的分类管理的一套办法，这在后面讲到分类管理这个机制的时候，专门谈到这个问题，我们的分类管理是什么样子的，有一些什么新的发展，分类管理实际上是可以说它的基础就是科学，科学管理，笼统地、完全都一样的管理，而实际上公务员的杭州精英在线系列课件 http:/4队伍又是有不同的类别的，不同的类别必须有不同的管理，而不能完全一样，如果完全一样，那你使得不同的地方都被抹杀掉了，实际上你就达不到你公务员管理能够激励，能够调动他们的积极性，能够充分发挥他们的效能，可能就达不到这个目标。所以分类管理是科学管理的基础，那么我刚才说到我们在制定公务员暂行条例的时候，那时候就
12、曾经想到过这个问题了，大家充分研究过这个事情，怎么样进行分类管理。那么怎么样进行分类管理呢？当时就想着说在经验不足的情况下，我们是不是先把行政机关的人拿出来，那也是分类，拿出来进行管理。那么行政机关工作人员也还要分类，有一些是从事综合性管理的，有一些是属于专业性管理的，那么专业技术方面的管理，你这两个是不是要分一分呢？对于他们两者来说，那么在公务员管理制度方面，也应该有区别。所以分类管理是科学管理的基础，那么也是提高管理效能的水平的一个基础。这次公务员法里边强调了，要实行分类管理的原则，要贯彻这个原则。 （14：10）原则六：公务员依法履行职务的行为受法律保护原则六：公务员依法履行职务的行为受
13、法律保护那么最后还有一个，就是公务员管理的原则，就是公务员依法履行职务的行为，应该受到法律保护，公务员依法履行他的职务，这样子的行为应该受到法律保护，这个也是必然的，如果说公务员依法履行职务的行为得不到法律的保护，那公务员还能去管什么？他可能就不敢管，也管不好，所以他在依法履行职务的行为也要受到法律的保护，这个后面在法律制度的设计的时候，也专门提到了这个问题。这是公务员总则里边的第四个问题，公务员管理的原则。 （15：08）5、公务员的主管部门、公务员的主管部门那么最后一个，就是公务员的主管部门，这一次在公务员法当中说得比较清楚，我看这个，大致是这么四个方面。第一个说的全国对全国进行公务员管理
14、的，是中央公务员的主管部门，中央公务员的主管部门负责综合管理，那么这是全国的。在市辖区县以上地方，这个地方是市辖区和县以上，各级公务员的主管部门负责本辖区里边的公务员的综合管理，本辖区里边的公务员的综合管理是由本辖区里边的公务员主管部门来负责，所以它说的叫做市辖区县，这个最基层的，以上的地方公务员，地方公务员由地方公务员的主管部门来负责。第三点，上级公务员的主管部门，指导下级公务员的主管部门，这里用的两个字指导，杭州精英在线系列课件 http:/5上级公务员的主管部门指导下级公务员的主管部门。第四点，各级公务员的主管部门，比如说县一级、市一级、省一级，这个主管部门指导同级各个机关的公务员的管理
15、工作。因为你比如说这一级，咱们说是省一级，那么省一级里边还有各个机关，那么政府里边有各个部门，那么这一些各个部门里边的公务员的管理工作，要接受省一级的公务员主管部门的指导，所以实际上他设计的是，一个是全国的，就中央公务员的主管部门，负责综合的管理，那么地方的是由各个地方的公务员的主管部门负责本地方的公务员的管理，综合性的管理。那么上级公务员的主管部门指导下级公务员的主管部门工作，同一级里头各个部门、各个机关的公务员的管理，要接受这一级综合性的主管部门的指导，这个说得很清楚，这四大方面。 （18：15）（二）附则（二）附则我顺便说一下附则的部分，附则部分一共是三条，三条第一条是鉴定了领导人员的界限，这个我想一会儿下面说到公务员的范围的时候，会具体说一下，领导人员的界限，什么叫做领导人员。第二个是参照管理，什么叫参照管理？谁可以参照管理？我想这在讲公务员的范围的时候也会说的，实际上它一个总的概念是法律法规授权的组织，法律法规授权的组织你才能参照管理，不光这个，还有其他的条件，具有公共事务
