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1、反思农村金融改革三十年：困境与思路反思农村金融改革三十年：困境与思路08 年是中国改革开放 30 周年，农村金融改革也走过了 30 年的历程。面对农村经济的巨大变化，农村金融尽管不断进行着改革，但远远适应不了市场经济的新形势，并没有跟上农村经济发展对金融服务不断增长的需求，相反，还渐行渐远。我们（保送论文网）今天所进行的改革还只能说是.盲人摸象”，并没有能见到问题的全部，这需要改革的决策者、理论界和实际工作者认真思考与探索，反思其内在的原因。一、改革困境(一)正规金融有名无实”，非正规金融.有实无名”从名义上讲，在农村地区从事金融活动的正规金融机构有四家(不包括村镇银行等三类新型农村金融机构)
2、，即中国农业银行、农业发展银行、农村信用社和邮政储蓄机构(现已组建为邮政储蓄银行)。但是，随着商业化改革和股份制改造的进行，农业银行“回城”，已跳出农门”，其经营战略非常清晰，就是向城市发展，向非农业拓展，并已大幅度精简在农村的分支机构和人员，基本退出了乡镇以下的农村金融市场;农业发展银行只是代理财政发放粮食收购贷款，且“封闭运行”，不与个体农户发生信贷业务关系，并没有担当起为农村发展发放政策性资金的角色，其存在的合理性都受到了怀疑;邮政储蓄机构“只存不贷”，并利用其在农村网点多、分布广的特点，大量吸收农村储蓄并转存人民银行，导致农村资金大量外流，不但没有起到支农的作用，反而成为农村资金最大的
3、抽血机，一直遭到社会各界的垢病，目前虽已组建为邮储银行，市场定位于面向城市社区和为农村居民提供基础金融服务，但由于商业金融逐利本性，其实际支农效果仍令人担心;现如今农村金融市场只剩下农村信用社，-根独苗，一方面由于农村信用社从监管体制、治理结构、财务状况到经营机制等方面存在诸多问题，已是昵菩萨过河自身难保，;另一方面是农村信用社的商业化改革取向，使其发展具有明显的非农化，或法农化，趋势，对农村经济的支持力度正在不断弱化。据 2(X)6 年清华大学经济管理学院开展的涉及青海、新疆、甘肃、河北四个省区 29 个县的“中国农村金融发展研究”调查结果显示:作为农村金融主体的农村信用社无法完成满足广泛、
4、持久的小额信贷需求的任务，实际上也不具有农村金融领导者的地位。总之，一个公认的事实，就是人们常说的所谓“三足鼎立”或里驾马车”抑或铁三角”并没有起到应有或应该发挥的作用，只能用有名无实”或徒有虚名”来形容。在正规金融服务不能满足农村发展和农户需求的情况下，非正规金融就成了农民家庭融资的主要渠道。据估计，中国农村大约有 50%一 60%的家庭，其 70%的借款都来自非正式渠道。从已有的文献资料看，对农村民间借贷不论是理论界还是实际工作部门至少有两点基本共识:一是农村民间借贷在满足农村多样化的资金需求，促进农民消费、投资以及应对风险上都有无法替代的作用，是正规金融的有益补充;二是农村民间借贷对农业
5、增长、农村发展和农民增收具有积极作用，不仅有利于农民建立现代信用观念资金的有偿使用和增值收益，还可以弥补正规金融供给的不足，促进民营经济的发展，实现农村储蓄投资转化机制的顺利运行，但也不可否认农村民间借贷存在一定的风险，必须加以规范和引导。然而，自新中国成立以来，农村民间借贷一直没有获得合法地位。监管部门对民间金融采取了抑制性政策，严格控制农村金融市场的准入，严格监管农村金融机构，并陆续出台了一系列管制措施。1998 年国务院发布非法金融机构与非法金融业务活动取缔办法，1999 年发布金融违法行为处罚办法，对民间金融的业务进行严格的治理和整顿。尽管非正式金融没有得到法律认可和政府保护，但它却以
6、顽强的生命力生存下来，而且还有所发展，以至于成为中国农民融资的主要渠道和遍及全国的一个普遍现象。(二)农民贷款难，银行“难贷就长期以来，农村金融市场存在着一个怪现象:一方面，农民因生产和生活的需要，有着强烈的贷款需求，却很难贷到款;另一方面，商业银行(包括农村信用社，下同)大量资金贷不出去。也就是人们通常所说的两难:贷款难，和滩贷款。据国务院发展研究中心农村经济研究部的调查推算，目前大约只有 1/5 的农户能够从正规农村金融机构获得贷款支持。另外，农民即使能贷到款，也只是一些小额贷款，通常在 3X 旧一 5(X 旧元间，而 5 以 X)元以上的大额贷翻反困难。因为通常大额贷款都需要担保或抵押，
7、而绝大多数农民既没什么可担保的物品，更缺乏可抵押品。农民贷款难并不是农村资金缺乏，而是大量农村资金流向城市和非农产业。当前中国农村地区的存款有 4 万亿元，但用于农村的贷款仅 1 万亿元左右。资料显示，2 以刀年底，我国全部金融机构人民币贷款总额中只有不到 6%投向农业部门。更令人忧虑的是，尽管农村信贷的两难”受到社会各界的高度重视，纷纷找病因，开药方，不断地打针吃药，然而，就是不见明显起色。新的一轮农村金融改革以 2006 年底中国银监会发布关于调整放宽农村地区银行业金融机构准人政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见为标志已在全国展开，但有评论认为，即使放宽各种商业性金融机构进人农村的门槛
8、，但其在利益机制驱动下，也会成为农村信贷资金农转非”的新渠道，起抽水机”的作用，而不能解决农民及其企业贷款难问题(郭书田，2008)。笔者以为，考虑到农村金融改革的复杂性和艰巨性，我们（保送论文网）不能奢望放开准入政策本身即能建立起多元化、有竞争的农村金融市场，从而彻底改善农村信贷长期存在的两难”局面，这仅仅是开了一个头，农村金融改革的路还很长。三)城市.流动性过剩”.农村“流动性不足”中国金融业发展长期存在比较严重的匕元化问题，在城乡金融资源配置上，城市占 80%强，农村不足 20%。一方面，城市深受流动性过剩的困扰，通货膨胀压力较大;另一方面，农村的金融基础设施严重短缺，流动性不足，信贷可
9、得性较低。资料显示，县以下银行业金融机构存贷比较全国低 10 多个百分点，农村地区人均贷款余额与城市相差 10 倍以上。更为严重的是，截至 2(X)6 年末，全国尚有 3302个乡(镇)未设任何银行业机构营业网点，占全国乡(镇)总数的 9.52%。也就是说，即使从财政和金融两个方面为农村开闸放水，最缺水的地方连引水渠都没有，如何引水?据预测，到 2020 年，我国建设社会主义新农村需要新增资金巧万亿元至 20万亿元。因此，如何解决城市金融业务和农村金融业务发展严重不平衡的问题，不仅是金融业自身面临的一个严重问题，也关乎社会主义新农村建设和构建和谐社会的成败。(四)农业.灾害频发”，保险袖手旁观
10、”从农业保险发展轨迹来看，在经历了上世纪卯年代初短暂的辉煌之后，迅速地陷人了长期的、持续的萎缩态势。1993 年，农业保险的保费收人为 8.3 亿元，从 1994年起，农业保险的规模逐年下降，2(X 抖年，我国农业保险跌至低谷，保费收人仅为 3.%亿元，全国 2.3 亿农户，户均保费不足 2 元。农业保险从 2(X)5 年开始回升，当年保费收人为 7.5 亿元，2(X 刀年中央财政首次对大豆、玉米、小麦、水稻、棉花、能繁母猪等 6 个种植业和养殖业保险进行保费补贴，保费收入增长迅速，截至么刃 7 年底已达到 51.84 亿元，同比增长 514.95%。中国是一个自然灾害频发的国家，作为农业大国
11、，每年约有 0.3 亿公顷农作物受灾，占全国农作物播种面积的 25%，成灾面积占受灾面积的比重在 40%以上。近几年农业每年因自然灾害导致的损失约为 125 亿美元，占世界平均每年损失(500 亿美元左右)的 1/4 左右。然而，目前农业仍主要靠两种传统的风险保障途径:民政部门实施的政府农业灾害救济和中国人民保险公司商业方式推进的农业保险。这两种补偿性质的灾害救济，前者受到国家财力限制，后者是商业保险，规模小、方式单一，所以根本满足不了农村需求。尽管经过近几年的发展，已形成以中国人保、中华联合两家全国性保险公司，黑龙江阳光、吉林安华、上海安信和安徽国元等 4 家专业政策性农业保险公司为主体的政
12、策性农业保险经营体系，再加上财政的补贴，政策性农业保险确有所发展。但由于农业保险具有高风险、高赔付、高成本、低费率的特点，国内商业保险公司均不愿轻易涉足。从各地的试点情况看，农村保险业的发展仍面临着相当多的困难和矛盾，最为突出的是:农民收人水平低制约着保费承受能力，农业风险大影响了保险机构的积极性，政府财力不足限制了对农业保险的政策扶持力度，保险人才缺乏制约着农村保险业务的拓展，农村人口分散加大了保险业务的费用开支，等等。中国农业经济基本上仍是靠天吃饭，的脆弱经济。一方面在银行融资得不到有效支持的同时，农业保险制度也跟不上，必然进一步扩大了农村资金的供求缺口;另一方面由于农业保险不到位，贷款风
13、险必将集中于银行业金融机构，并影响其信贷资金的安全性和效益性，其结果是纷纷退出农村金融市场。那么，是什么原因造成了今天的结果?笔者认为，从根本上说，农村金融改革目标不明确，缺乏清晰的改革思路是关键。换句话说，就是没有解决农村金融向何处去和到底怎么改的问题。其主要表现是:一)理论上争论不休经过社会各界的长期努力，国内农村金融研究已取得了很大的进展，其成果可以用杆牛充栋”来形容。但是，不可否认，已有研究也存在明显不足:一方面，照搬照套国外的理论，却很少关注这些理论与中国本土生活习惯、制度传统的兼容性以及社会文化衔接问题，更多地把这些原本在西方社会基本适用的理论，当成是没有文化相关性与社会历史适应性
14、的科学真理”，采用“复制”和粘贴”的简单 方法（保送论文网 ）（保送论文网），使科学真理，失去了适用性和有效性;另一方面，也是更为重要的，就是在农村金融改革的理论研究上总是争论不休，很难达成共识。按理说，各种学派、不同观点经过较长时间的争论并经实践检验之后，应该就一些基本问题达成共识，至少是被大多数研究者所认同，但现实中仍是公说公有理，婆说婆有理，。仅举两例:例 1:美国经济学家爱德华S肖和罗纳德I麦金农在分析发展中国家农村金融状况时提出了金融抑制理论，指出理论上农村金融抑制既可能是供给型的，即正规金融部门金融服务供给不足;也可能是需求型的，即农户对金融服务需求不足。那么我国农村金融抑制状况到
15、底属于那一类呢?学界有三种不同观点:一是我国农村金融抑制属于供给型金融抑制;二是我国农村金融抑制供给型和需求型共存;三是我国农村金融抑制主要表现为供给型金融抑制，需求型金融抑制是从属现象。问题是实践中我们（保送论文网）到底是从供给角度人手?还是从需求角度人手?抑或双管齐下?始终莫衷一是。例 2:关于农村金融体系应以合作制为主导还是商业化取向?长期以来一直处于争论之中。大致可以归纳为三种观点:第一种观点认为，面向农户、集体农业等非法人实体的信用业务，应是合作金融(和政策金融)的天然职责。第二种观点认为，我国农村信用合作社不符合合作制原则的历史已经表明，这些原则在我国农村金融领域是行不通的，因此，
16、农村金融改革和发展的重点应转向组建和发展股份制商业银行。折中的观点认为，合作金融一般只能在小范围可以很好运作，但扩展到大范围时，合作金融所依据的信任机制和互助机制等不容易正常发挥作用，它不能代替商业金融，故二者应该并重。这就造成实践部门的无所适从，一会按合作制来规范，一会又向商业化发展。(二)政策上摇摆不定由于我国农村经济体制和经济实践已发生重大而深刻的变化，农村金融改革实践又滞后于农村经济转型对金融服务的需求，再加上理论上的不成熟，使得政策的制定缺乏可靠的实践基础和理论依据，只能是一个不断试错的过程，造成了政策上的摇摆不定。如比较典型的事例就是对待农村合作基金会的政策变化。中央从一 954一 1993 年持续予以鼓励;即使在 1994 一 19%年的治理整顿期间也曾经持肯定评价;就在它发展到最高峰的 1997 年，国务院做出了清理整顿、关闭合并农村合作基金会的决定;1999 年 1 月，国务院发布 3
