农村城镇化与农民权益保障

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1、农村城镇化与农民权益保障农村城镇化与农民权益保障兼论兼论“土地换社保土地换社保”内容提要：内容提要：以“三个集中”和“两置换”方式推动的城镇化，由于农村土地产 权的不清晰、农民集体经济组织缺位、土地市场化流转机制难于形成等原因， 农民的土地权益得不到有效保障。解决的途径，一是转变观念，把提高农民的 生活质量和城市文明程度作为推进城镇化的首要目标，二是深化农村土地产权 制度改革，在界定、测定农村集体土地范围和数量的基础上，将集体土地确认 到以组（自然村）为主的农民集体经济组织，并以股权形式量化给集体经济组 织成员，组建农民土地股份合作社；三是尊重农民意愿，实行土地的市场化流 转；四是建立健全流出

2、土地农民的基本生活、再就业和创业的社会保障机制。关键词：关键词：城镇化 农地流转 农民权益 西方城市化走的是将农民赶入大中城市就业的农民市民化道路。中国的城市化 道路经过不断的探索，实行大中小城市和小城镇共同发展的城市化道路已逐渐 为大多数人接受。由城市化到城镇化，是我国农村人口非农化的重大战略转变。 通过农村建设和发展小城镇，使农村劳动力和农村人口进入小城镇落户，实现 由农民向市民的转变。这与农民直接进入大中城市的市民化方式有着很大的不 同。现有的大中城市都经过数百年甚至上千年的发展，有发达的经济基础，形 成深厚的城市文化和城市文明。农民要成为大中城市的市民，不仅自身要有在 城市工作的稳定职

3、业，有在城市购房置业的经济条件，还要有融入城市文化和 城市文明的文化素养。而小城镇是城之尾乡之首，界于城市与农村之间。小城 镇的兴起和发展才数十年，农民进入小城镇，不会产生根本性变化，与原有的 就业方式和生活方式保持一定联系。随着小城镇的发展壮大，其城市文明程度 会越来越高。农民的生活方式与文明程度也会逐渐发生变化。同乡镇企业是农民的伟大创造一样，农村城镇化也是农民的伟大创造。在农村 小集镇基础上发展起来的小城镇，实际上是一场以农民为主体的造城运动。在 这场运动中，农村的经济结构、生产力布局、资源利用、利益关系都发生重大 变化。当前，由地方政府主导的、以土地流转为中心的、以“三集中”方式推 动

4、的城镇化过程中，处于弱势地位的农民权益保护成为一个值得引起重视的问 题。一、新一轮城镇化浪潮起因及其主要特点一、新一轮城镇化浪潮起因及其主要特点江苏省以农村小城镇发展和大中城市扩展并举的城市化进程大致可分三个阶段， 第一阶段是农民就地转移的初期的城镇化阶段。特点是大力发展农村工业，农 民离土不离乡，进厂不进城；第二阶段是农民异地与就地转移并举的快速城镇 化阶段。工业化快速推进，大量农村劳动力异地就业，农民工潮的出现，大量 农民离土又离乡，进入大中城市和发达地区的小城镇务工经商。第三阶段是政 府主导型的城镇化阶段。特点是地方政府通过大量征用农民土地，进行各级各 类开发区的建设，大中城市城区的扩展

5、，道路等公共设施的建设，房地产开发， 等等，迫使失地农民进入城镇变为市民。近几年，江苏省特别是苏南地区的城镇化进入以推行“三集中” (即农村工业 企业向规划区集中，农民居住向新型社区集中，农业用地向适度规模经营集中) 为目标，以“双置换” （即以农户宅基地面积及住宅面积置换城镇住房，以农 村土地承包经营权置换社保）为手段的新一轮城镇化阶段。（一）背景（一）背景1、农村劳动力的大量转移为城镇化准备了条件世界发展史表明，一个国家或地区的城市化程度，总是与其工业化进程和农村 劳动力的非农化程度密切相关，工业化的加快，也必然会加速农村劳动力的非 农化。以江苏省为例，自 20 世纪 80 年代中后期之后

6、,伴随着乡镇企业的异军突 起，江苏省大量劳动力从农业、农村流出。据统计，19782008 年，江苏农村 劳动力累计向城镇和非农产业转移 1471.73 万人，转移总量由 226.02 万人增加 到 1697.8 万人，平均每年增长 6.9%；转移比重由 8.03%提高到 63.9%。全省农 林牧渔业劳动力由 1978 年的 2030.7 万减少至 2009 年的 876 万。2、“三化”推进中日益突出的土地利用瓶颈，要求通过空间布局的调整为经济 社会进一步发展腾出空间。目前工业化、城市化、经济国际化加速推进，客观需要有更多的土地用于二、 三产业和城市化建设。无论从哪个角度看，土地资源约束已成为

7、发达地区城乡 一体化发展空间需要认真解决的问题。既要确保国家基本农田保护红线不动摇， 又要保障合理适度的工业用地需要，必须在节约和集约现有土地资源上做足文 章，为经济社会进一步发展腾出空间。通过农村村庄的整体搬迁、农民进入城 镇，加快农村城镇化步伐便成为地方政府解决土地利用瓶颈的首要选择。许多 地方围绕建设现代农业和新农村建设，提出了“把空间让给城市，把利益留给 农民”的优化土地利用思路，即以土地利用总体规划、城镇村规划为依据，以 确保耕地面积不减少为前提，统筹安排城乡土地资源，实行城乡建设用地增减 挂钩政策，通过“三集中”推动城乡之间土地要素的流动，优化各类用地布局， 提高土地集约利用水平，

8、促进城乡一体化发展。3、中央的一系列科学决策是城镇化新浪潮的推动力。进入新世纪以来，中央围绕“三农”制定出台一系列政策文件，特别是强调统 筹城乡发展、建设社会主义新农村、鼓励土地流转、发展农业适度规模经营等， 为农村空间布局的调整，为地方政府加快推进农民市民化、城镇化提供新的契 机。（二）新一轮城镇化浪潮的主要特点（二）新一轮城镇化浪潮的主要特点调查发现，新一轮的城镇化呈现三大新特点：1、城乡联动，一体规划，优化城镇布局。新一轮城镇化是按照城乡统筹发展的思路推进的。各地按照城乡规划全覆盖的 要求，优化城镇空间规划，完善村镇布局规划，推进重大专项规划向农村延伸。 打破行政界限，优化开发格局，发挥

9、规划对城乡空间资源配置的引领作用，形 成“中心城市县城中心镇中心村”城镇体系。优化城镇、村镇在 空间、产业、人口等方面的布局，统筹各项建设，构建市、县（市）、镇、村 城乡一体化发展体系。2、以节约集约利用土地资源为目标，通过“三个集中”，大力度进行空间布局 的调整随着工业化、城市化的快速推进，我国沿海发达地区在加快经济结构调整和转 型升级的同时，深刻认识到节约集约利用城乡土地资源对城乡经济社会一体化 发展的重要性和紧迫性，并围绕建设现代农业和新农村建设，以土地利用总体 规划、城镇村规划为依据，以确保耕地面积不减少为前提，统筹安排城乡土地 资源，实行城乡建设用地增减挂钩政策，通过“三集中”推动城

10、乡之间土地要 素的流动，优化各类用地布局，提高土地集约利用水平，促进城乡一体化发展。“三个集中”即工业向集中发展区集中，农民向城镇和新型社区集中，土地向 适度规模经营集中。 “三个集中”是一个互相联系、互相促进的统一体。通过 工业向集中发展区集中，加快新型工业化，并以工业化带动城镇和第三产业发 展，创造了农民向城镇转移的条件；通过农民向城镇集中，聚集人气和创造商 机，进一步带动产业和城镇发展，同时也为土地规模经营创造了条件；通过土 地向规模经营集中，转变农业生产方式，推动现代农业发展，实现农民收入持 续增长，又为推进工业集中和农村富余人口转移奠定了基础。3、以“双置换”方式，大力度地推动农民市

11、民化。“农民以土地承包经营权换保障、宅基地换住房”成为各地推动农民市民化、 城镇化的主要措施。目前各地采取的以土地承包经营权换社保，基本上是以农 户的现有人口计算，参照国家征地补偿和被征地农民基本生活保障办法。农民 以宅基地换城镇住房，各地具体做法不同，一种是农民以原住房和宅基地换城 镇商品房，使农民有了进入市场的房产；另一种是安置小产权房。某市在农民 住房拆迁安置中，按照人均 40 平方米的小康住房标准进行政府贴补价安置，政 府每平方米贴补约 300-500 元。由于是农民集中居住，采取的是统拆、统建、 分购的方法，对原房屋（村镇产权证）进行补偿，政府财政再贴补，以低于成 本价的价格由农户购

12、置，同时办理村镇产权证。二、新一轮城镇化推进过程中的农民权益二、新一轮城镇化推进过程中的农民权益以“三个集中”为标志的城乡一体的空间布局大调整，对于有效改善农业生产 条件，提高耕地特别是基本农田的面积和质量，对于解决耕地经营分散、生产 方式落后、村庄布局凌乱等问题和矛盾，促进农业由分散经营向规模经营转变， 传统农业向现代农业转变，对于新农村建设和加快城镇化进程都具有重大意义。 土地的合理高效利用，破解了经济社会进一步发展与土地资源短缺的难题。但是新一轮城镇化的关键点是农民的土地，通过土地流转，让农民放弃土地进入 城镇成为市民，这一过程中的农民权益再次引起关注。1、农村集体土地的农民成员所有权面

13、临被剥夺的危险。三集中带来的是农村村庄的整体搬迁，涉及农民集体经济组织的集体建设用地、 集体公用地、农民宅基地、农户承包地在内的整组整村土地的流转。法律规定 农村土地属于组（村）集体所有，这就意味着组（村）范围内的农民都具有一 份集体土地的成员所有权。但在土地流转中，地方政府只提农民的承包土地经 营权，不提农民集体土地所有权。在土地流转中，给予农民补偿的也仅限于农 民承包地和宅基地。整组整村搬迁后集体建设用地、未承包土地、公用地要么 不给于补偿，要么补偿与农民无缘。2、以土地承包经营权换社保的方式，既不合法也不合理。首先，以土地换社保违背了中央土地承包经营权长久不变的政策导向。中央的 政策指向

14、十分明确，即强调承包地对农民的财产权、物权属性，以“土地承包 经营权长久不变给农民吃长效“定心丸”。但一些地方却反其道行之，以推进 城镇化和农业规模经营之名，仿效国家征地，采取“以土地承包经营权换社保、 以宅基地换住房”方式，促使农民放弃土地。其次，以土地换社保的做法，是社会保障制度城乡分割的产物。社会保障是人 的一种最基本的生存性保障，具有公共服务性质，世界上无论哪个国家，社保 都是社会统筹与个人缴费相结合，而且大头资金皆由政府出。目前我国城镇已 经建立起了比较完善的包括养老、医疗、失业、工伤保险在内的社会保险制度， 住房公积金、经济适用房、廉价住房等住房保障制度，基本涵盖了社会保障的 所有

15、项目。若农民的社保要用其主要的生产资料土地交换为代价，显然与 中央统筹城乡经济社会发展、实行城乡一体化的精神背道而驰。再次，以可以世代继承的土地承包经营权和集体经济组织资产的成员受益权换 取这一代农民的社会保障，无疑是对农民的不公。这种制度安排，从表面看， 农民似乎是直接受益者，但细究起来，却存在许多不确定性：一是农民按月领 取的由乡镇统筹的基本生活保障资金支付的生活补助费在十年、二十年后是否 仍然有保障？二是土地随着农产品价格的上涨和现代科技的应用，产出效益会 成倍增长，失去承包地的农民，特别是纯农户和以农业为主的兼业农户就失去 依靠经营现代高效农业致富的本钱。三是更为重要的是，按照物权法，

16、农民的 土地承包经营权可以继承。土地换社保使农民的后代没有了从事农业的资本。 由此可知，以土地承包经营权换社保，农民付出的代价和承担的风险是巨大的。第四，没有考虑农民的稳定就业和收入的增长。失去土地承包经营权后，断了 非农就业农民的退路，减少了兼业农民的收入来源，特别是纯农户失地意味着 失业，尤其是四、五十岁的中老年农民，不少将依靠领取的基本生活补助费维 持生计。3、集中居住后农民“失多得少”一是农民贡献了较大面积的宅基地，但只是得到集中居住区面积有限的住房。 在对农民集中居住区的调查中，问到集中居住区土地性质时，得到的回答大多 数是集体土地，也就是说，搬迁后的农民住房是小产权房，不能和城市居民住 房一样进行交易。二是减少了部分农民的家庭副业收入。农民宅基地在江苏省的苏南一般每个农 户 7 分地，苏北每个农户接近 1 亩。农民宅基地除具有居住功能外，还有家庭 副业生产功能，如饲养家禽家畜，房前屋后种植蔬菜、果树等。一些会经营的 农民，宅基地上的家庭副业收入可观。集中居住后农民的家庭副业终结，减少 了部分农民的收入。三是集中居住后农民的生活成本大