农村土地产权新农村和谐社会

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1、农村土地产权新农村和谐社会农村土地产权新农村和谐社会中国土地矿产法律事务中心 佟绍伟摘要：本文从古今中外的实践出发，深刻的表明了没有合理的农村土地产权制度，就没有农 村的发展稳定，就不能实现整个社会的和谐发展。综合中外经验，作者提出完善农村土地产权制 度的思路：（1）进一步完善农村土地产权制度，切实做到耕者有其田；（2）以零税收、零负担 保证农民愿意种田、种得起田；（3）认真贯彻十六届三中全会关于建立现代产权制度的要求， 切实保证农民的土地权利不受侵犯。 党的十六大和十六届三中、四中全会提出了建立社会主义新农村和社会主义和谐社会的重大 任务。土地制度是基本的社会制度，是建立社会主义新农村和社会

2、主义和谐社会的关键。古今中 外的实践表明，没有合理的农村土地产权制度，就没有农村的发展稳定，就不能实现整个社会的 和谐发展。 人类社会发展的历史，特别是中国社会发展的历史，从某种意义上，就是农村土地产权不断 演变的历史。中国封建社会的历史一直重复着土地兼并农民起义改朝换代土地重新 分配土地再兼并农民再起义朝代再更换这样一个循环。凡是农村发展稳定、社会比 较和谐的时期，都是农村土地产权制度比较公平合理的时期，老百姓安居乐业，衣食无忧，如唐 朝初期由于实行均田制，直接造就了“盛唐” ；凡是农村经济萧条、社会动荡的时期，一定是农 村土地产权制度严重不公的时候，如历朝历代中晚期。 不同的农村土地产权制

3、度对农村发展和工业化、现代化的影响，在欧洲与北美洲之间形成了不同的农村土地产权制度对农村发展和工业化、现代化的影响，在欧洲与北美洲之间形成了 强烈的反差。强烈的反差。 孙中山在十九世纪考察欧美经济社会发展的时候发现，欧洲的工人运动风起云涌，社会动荡 不安，社会矛盾十分尖锐。相比之下，美国社会则相对平稳。二者形成了鲜明的对比。经过分析 比较，他认为主要原因之一，是当时欧洲在经济发展过程中忽视了农村土地产权制度的作用，如 英国残酷地实行后来被称之为“羊吃人”的圈地运动，将农民强行赶出家园。欧洲大陆的农民也 因为工业发展而纷纷破产，从而失去土地，背井离乡，被迫进入城市。他们时常面临失业的威胁， 一旦

4、遇到经济危机，在城市无工可作，无房可住，而想回到农村又无地可种。为了生存，他们必 然奋起抗争，社会就难以安定和谐。而相对来说，由于美国有众多的家庭农场，农地产权相对公 平，农民只有在城市有稳定的职业和固定的住所后，才会离开土地进入城市，遇到经济危机他们 又可以回到农村从事农业生产。因此，当时美国的社会矛盾就没有欧洲那样严重。所以孙中山在 他的“三民主义”中提出了“民生主义” 。 “民生主义”的主要思想，一是平均地权，二是节制资 本。平均地权，就是将大土地所有者的土地分配给无地和少地的农民，建立公平合理的农村土地 产权制度，创设和扶植自耕农，以解决民生问题，从而实现经济社会协调发展。当然，当时中

5、国 社会的现状和国民党的阶级属性不可能给孙中山以实现理想的机会。 即使在今天，美国等发达国家仍然对农场主和农业予以特殊的保护，在 WTO 的谈判中，有关 农产品的讨价还价最为激烈，美欧日也经常为农产品贸易发生争端。不是因为农业在这些国家的 经济总量中占有多大的比重，而是这些国家主要考虑的是就业和社会稳定的问题。 不同的农村土地产权制度对农村发展和城市化、现代化的影响，在二战之后东亚国家和地区不同的农村土地产权制度对农村发展和城市化、现代化的影响，在二战之后东亚国家和地区 与拉美国家之间形成了鲜明对照。与拉美国家之间形成了鲜明对照。 曾几何时，日本、韩国和我国的台湾省等东亚国家和地区所实行的小农

6、制，受到理论界的冷 嘲热讽。认为这种小农制生产规模小、成本高，不利于现代科技的推广，不利于实现现代化。而 巴西等南美国家的“大农制”却倍受追捧和称赞。这些南美国家机械地模仿北美洲的大农业，大 地主把土地从租户手中收回，购买大型的农业机械自己直接耕种，迅速扩大了生产规模，大幅度 降低了生产成本，农业甚至比工业更早地实现了现代化。 然而，几十年后人们发现，上述“小农制”和“大农制”对于现代化的影响却呈现出人们预 想不到的景象：后者由于地主收回土地后，大量的农民一下子涌入城市，而工业化和城市化的发展不可能一下子提供如此多的就业岗位，不可能提供那样多的住房，这些农民大部分成为城市游 民，无所事事，导致

7、犯罪率激增，社会起伏动荡，迫使大量资本外流，失业率急剧增加，社会环 境更加恶化，一度欣欣向荣的经济却变成百业凋敝，民不聊生，直至爆发农民起义，从而严重影 响了现代化的进程。至今，南美一些国家的农民起义军仍是政府一大心病。因此，这种拔苗助长 式的经济增长方式，由于忽视了农村土地产权制度的重要性，看似节省了一点点生产成本，却付 出了惨痛的社会成本，反而严重阻碍了经济社会的发展。只算了经济帐，未算政治帐。拉美发展 中出现的这些问题，被有些学者称之为“拉美陷阱” 。温家宝总理就有关征地补偿安置问题，在 给国土资源部的批示中，就曾经提到墨西哥的城市游民问题。 反观前者，由于实行以地权平均为主要特征的小农

8、制，首先解决了农民就业，农民在就业的 选择上能进能退。也就是说，随着工业化、城市化的加快，农民可以逐渐转移到城市，而一旦经 济萧条，失业增加，又可以返乡务农。这样，农村就由潜在的 “火药桶”变成了“蓄水池” ，从 而为工业化和现代化创造了非常稳定的社会环境，大大降低了现代化所要支付的社会成本，相比 之下，多支付的那些农业生产成本实在微不足道。最有说服力的是，日本、韩国和我国台湾省， 自二战结束后从未发生过重大的农民运动，农民成为社会最稳定的阶层。为发挥小农制解决就业 的重要作用，日本、韩国和我国台湾省都制定了严格的有关保护农民和农业的各种法令。如，禁 止工商资本进入农业，实行“农有农用”的农地

9、制度（即使在美国也有类似的规定） 。虽然这些 国家和地区已经实现现代化，农业人口非常少，农业在国民经济中的比重非常低，但对农业和农 民仍然都给予特殊的保护。 不同的农村土地产权制度对农村发展和工业化、城市化的影响，在近几十年中国与印度之间不同的农村土地产权制度对农村发展和工业化、城市化的影响，在近几十年中国与印度之间 形成了鲜明对比。形成了鲜明对比。 中国共产党始终把农村发展和建设和谐社会作为自己的奋斗目标。中国革命以土地革命为主 线，最终废除了封建土地所有制，将地主的土地无偿分配给无地少地的农民，建立了农民土地所 有制。土地改革政策极大地推动了解放初期农村生产力的发展和社会的和谐，1952-

10、1953 年的时 候，全国绝大多数的农户生活水平达到了解放前中农的水平。这意味着什么？这意味着实现了绝 大多数人的就业，绝大多数家庭步入了“中产阶级” ，都过上了衣食无忧的生活。 “30 亩地，一 头牛，孩子老婆热炕头” 。中国社会出现了前所未有的和谐局面。只可惜，由于当时我们缺乏社 会主义建设的经验，太想尽快发展农村生产力，太想尽快提高广大农民的生活水平，太想建立更 和谐的社会，所以心态太急，误以为土地制度越公越好，土地规模越大越好，越大越公越能促进 生产力的发展、人民生活的改善和社会的和谐。因此，在农业合作化中出现了曲折，违背农民意 愿，强行剥夺农民的土地权利，结果造成了农村生产力长期停滞

11、不前和社会的不和谐。 可喜的是，党的十一届三中全会以后及时拨正了方向，以土地承包经营为主要特征的农村家 庭经济，将集体土地使用权赋予广大农户，极大地调动了广大农民生产积极性，不但促进了经济 快速发展，还为实现现代化创造了非常稳定的社会环境。这是我国经济得以连续二十多年高速平 稳发展的重要保障。最典型的事例是，尽管改革开放以来，乡镇企业关关停停，下岗失业不在少 数，从未发生过什么社会问题；而数以千万计的打工仔，遇到经济波动时也有大量失业，但也未 发生过什么社会动荡。原因很简单，在家乡占有使用的土地是他们就业的最后屏障。 相比较于中国，印度经济的发展也比较快速，甚至国外有人预言，印度在若干年内会超

12、过中 国。但国外有的经济学家冷静地指出，印度发展的一个重要问题是对民生不够重视。特别是农村 土地产权制度有欠公平，尚有上亿的贱民过着十分贫困的生活。如果这个问题不能解决，经济发 展就会面临着复杂的社会矛盾，就会缺乏稳定的社会环境。 无就业的经济增长已经渐渐来到我们的身边，农地作为解决就业最后屏障的作用远未结束， 提醒我们要更加重视农村土地产权制度。 美国国际先驱论坛报 ，在 2006 年 2 月 1 日刊载了一篇文章，题目是“经济在迅速增长， 就业机会却在减少” 。文中特别提到，无就业的经济增长已经悄悄来到了亚洲，指出这种趋势在 中国尤为突出。据亚洲开发银行估计，20 世纪 80 年代，中国每

13、增加 1的就业岗位需要经济增 长 3，到了 90 年代，达到同样效果，经济则需要增长 7.8%。未来二十年，中国人口的绝对数 还要大量增加，大量的新增劳动力会相应进入市场，大批农村剩余劳动力也会陆续转入城市，而经济增长很难能吸纳如此众多的劳动力。考虑到资源环境的约束，更是难上加难。近几年，由于 煤电油短缺，在长三角、珠三角地区，许多工厂纷纷关门停产，众多打工者回家想收回转包的土 地，为此发生了许多纠纷。因此，进一步完善农村土地产权制度，确保耕者有其田，尽量将农村 人口留在农村，然后集中精力解决好城市人口的就业，在新的历史条件下，具有更加特殊的意义。以上可以看出，农村土地问题从来就不是单纯的经济

14、问题，还是重要的政治问题。我们必须 从建设好社会主义新农村和社会主义和谐社会的高度，进一步完善农村土地产权制度： （一）进一步落实好农民的土地权利，切实做到耕者有其田 农村现行的土地承包制，对于农村经济的发展和社会的和谐发挥了重要作用。但随着农村发 展，也逐渐暴露出其自身无法克服的问题，主要表现在：一是集体土地所有权的主体不清，权利 的行使实际掌握在村干部的手里，集体成员对村干部擅自出租、出售土地和随意调整承包地等违 法行为，或者想管而又无力去管，或者抱着事不关己的态度常常视而不见，只有在整个集体的土 地全部失去、自身生存面临严重危机时，才采取集体上访的形式主张自己的权利。二是集体成员 的土地

15、权利总是处于不稳定的状态，他们对自身土地权利的安全缺乏信心，对能否获得投资性保 护、开发、利用所产生的土地保值增值怀有疑虑，因此对土地的利用缺乏长远的打算，不可避免 地采取短期行为。这是这些年来土壤肥力不断下降、土地沙化难以遏制、草原退化难以扭转的主 要原因。法国有位经济学家曾经说过，如果土地权利明确，农民可以将沙漠变成森林；如果土地 权利不明确，农民可以将森林变成沙漠。因此，必须进一步完善现行的农地制度。 方案一：将集体土地所有权变为国家土地所有权，农户享有永佃权。因为现行的集体所有实 际上已经是准国家所有，集体土地所有权许多权能的行使实际上一直掌握在政府的手里。 方案二：仍然保留集体土地所

16、有权，农户的三十年土地承包经营权变成永久使用权。 人们对这样做的最大担心是，土地使用期限延长，又不允许调整，势必有人因为无地可种而 失业，从而影响社会的安定和和谐。其实，仔细想想，如果认真执行计划生育政策，就不存在无 地可种的问题，下一代的土地规模一定会大于上一代，这样就会促使农民自觉执行计划生育政策， 因为计划生育政策正是基于我国人多地少的国情而制定的。如果随便允许调整等于变相鼓励早生 多生，进一步加剧就业的困难。再说，还可以制订有关政策促使进城农民转让或出租土地，无地 农民有优先受让权或优先承租权。同时，国家还可以采取其他措施，为无地农民提供社会保障。 进一步完善农地制度，还要破除一些错误认识，杜绝一些错误的作法。主要表现在，认为家庭经 营规模小，家庭经营是贫困、落后和封闭的代名词，与现代化格格不入，出路只有绝大多数农民 进城。于是不顾二、三产业能否吸纳农村剩余