制定《海洋基本法》 维护我国海洋权益

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1、制定海洋基本法 维护我国海洋权益 于宜法 王殿昌 （中国海洋大学） （国家海洋局法规司） 进入新的世纪，人类迈进了大规模的开发利用海洋的新时代，各沿海国在海洋领域的 竞争日益激烈，纷纷通过制定海洋发展战略、基本政策、立法和实施综合管理等途径，提 升海洋的地位，强化海洋管理，力争在国际海洋领域中争得更多的利益。 中国是海洋大国，海洋对我国经济和社会的发展，富民强国的至关重要性已凸现。当 前我国沿海呈现了中华民族前所未有的开发利用海洋热潮。在国内外海洋事业的新态势下，制定海洋基本法 ，是努力构建世界和谐海洋、争取我国最大海洋权益，是进一步规范、 协调国内开发秩序、保障海洋资源的迫切需要和保障。同时

2、，也是中国作为一个负责任的 大国对海洋应尽的责任。 一、制定我国海洋基本法的必要性 （一）世界主要国家掀起了通过立法来维护自身海洋权益的新一轮海洋立法热潮 联合国海洋法公约通过把全球海洋划分为具有不同法律地位的区域，赋予沿海国 和其他国家在不同海域的权利和利益，扩大了沿海国的利益，使海洋秩序发生了重大的变 化，海洋的战略地位更加突出，对海洋资源的争夺更加激烈。作为人类可持续发展未来空 间的海洋，已经成为国际政治、经济和军事斗争的重要舞台。海洋权益成为沿海国家斗争 和争夺的焦点，并引发了新一轮的海上“圈地运动” 。这突出表现在以下几个方面。 领海、专属经济区、大陆架之争，岛屿归属之争。截止 20

3、08 年 10 月，已有 150 个沿 海国家提出其海洋管辖区域范围的主张。2000 年联合国海洋事务和海洋法处主编的海洋 划界手册认为，尚有 100 多条海洋边界有待划定。国家之间的海岛争端案件不断，如印 度尼西亚与马来西亚的岛屿主权争端、马来西亚与新加坡岛礁主权争端，俄罗斯与日本、 日本与韩国、中国与日本、中国与南海一些沿海国有关海岛和海域归属之争等。 “北极”争夺战。2007 年 8 月 2 日，俄罗斯考察队在北冰洋底的插旗之举，引发了北 极地区的争夺战。北极海路、北极石油能源、稀有金属正在挑战传统的盟国关系，在诱人 的资源面前，北极圈内的所有国家之间几乎都“反目成仇” 。在争夺北极的行

4、列中，不仅有 北极圈的国家，而且也有与北极地理位置毫不沾边的国家，如德国、日本、印度、韩国， 甚至远在南大洋的澳大利亚，都试图得到一份利益。 200 海里外大陆架之争。2001 年 12 月 21 日，俄罗斯向联合国提交了第一个 200 海里 外大陆架的划界案，引发了 200 海里外大陆架划界之争，至今已有数十个国家提交了对己 有利的划界方案，200 海里外的划界，涉及公约的盲点和灰色地带之争。 此外，还有对国家管辖范围外海域的基因资源、生物资源、矿产资源以及南极主权之 争。据此，在联合国海洋法公约的框架之下，世界一些海洋大国，如美国、日本、加 - 26 -拿大、澳大利亚等国，以及我国周边海上

5、邻国纷纷确立了“海洋立国”的方针，出台面向 21 世纪的国家海洋战略和政策。尤其是通过海洋立法，对内强化海洋综合管理，进一步规 范海洋开发秩序；对外试图在新一轮国际海洋竞争中抢得先机。 加拿大，是世界上第一个制定和颁布综合性的海洋法的国家。在该法序言中明确 提出“邻接的北冰洋、太平洋及大西洋这三大洋是所有加拿大人的共同遗产；重申加拿大 作为海洋资源管理方面的世界领先者的作用；保证海洋及其资源的可持续发展，倡导海洋 和海洋资源的综合管理”等目标和原则。 日本国会于 2007 年 4 月通过了日本海洋基本法 ，在该法总则中明确提出“在海洋 可持续开发与利用的国际合作中，均衡地开发利用海洋和保护海洋

6、环境，对于四面环海，以新的海洋立国为目标的日本来说极为重要。 ”通过立法确立了“海洋立国”的基本理念。 同年同月，日本国会还通过了日本建筑物安全水域设置法 ，该法是专门维护在日本划定 的专属经济区内和大陆架上的海上建筑物的安全而制定的。 印度尼西亚于 2007 年 7 月 27 日颁布了印度尼西亚共和国海岸带和岛屿管理法 ，强 化对海岸带和海岛的综合管理。 2007 年欧洲委员会在布鲁塞尔制定并通过了欧盟综合海洋政策及行动计划，这是 首个区域性的海洋综合政策，其目的是为了促进各成员国在海洋事务上的合作，加强各成 员国在海洋事务上的协调，避免冲突和减少矛盾，确保欧盟成员国的政策最大限度地为欧 盟

7、的海洋总体目标服务。面对国际上海洋权益的激烈争夺，我们应当通过海洋立法等有效 措施积极应对。 （二）制定海洋基本法是构建和谐海洋、实现海洋强国和推进海洋综合管理的需 要 首先，改革开放以来，尤其是进入新世纪，我国海洋事业（包括海洋经济、科技、教 育、文化体育、外交军事、环保、管理、立法等）得到了全面、快速的发展，取得了很大 的成绩。海洋经济连续多年保持快速增长的势头，其在国民经济和社会发展中的地位得到 了显著的上升。2007 年全国海洋生产总值达 2429 亿元，比 2006 年增长了 15.1%，占国 内 生产总值的 10.11%。渔业、盐业、海运等的产量和运量已多年居世界首位。随着我国经济

8、 社会的快速发展，对外开放程度不断加大，我国外贸在国民经济中所占的比重越来越大。 据统计，20002007 年，我国进出口贸易额从 4743 亿元增加到 21738 亿美元，年均增长 率 保持在 20%以上。海洋运输承担了我国 93% 以上的外贸运输量，港口接卸了 95%的进口原 油和 99%的进口铁矿石。海上运输线已经成为我国经济发展的生命线。海洋的宝贵资源和 环境是未来中华民族生存和持续发展的重要物质基础。 但是我国的海洋事业，尤其是海洋权益和海上运输线已经受到了多方面的挑战。一些 海上周边国家侵占或者妄图侵占我国大面积海域、海岛，非法开发我国的资源，不断制造 海上摩擦。在南海的情势上，尽

9、管总体上保持较平静的局面，但潜在的不安定因素仍然存 - 27 -在。正如美国学者瓦论西亚（Mark J. Valencia）所认为，南海地区之所以处于一个较低 度的安全水平，主要原因除了中国的“笑脸攻势” ，南方岛屿声索方的自我克制外，最主要 的因素是美国为了中东和反恐问题自顾不暇，因而影响了中国与美国在东南亚和南海地区 的竞争。他认为，海洋空间以及资源开发的根本冲突至今仍未完全解决。当南海周边各国 加大能源与资源的竞争时，南海冲突就会被恶化，连带着也会激化南海地区的民族主义。1 我国政府为了保持海洋和谐、稳定，已经进行了大量的工作，有必要通过海洋立法加以保 障。 索马里海域是我国海上油运的主

10、要通道之一，近年来该海域已经成为世界上最危险的 海域之一，我国的商船的安全同样也受到严重的威胁。2009 年 10 月 19 日中国籍“德新 海” 轮遭到索马里海盗劫持就是一个实例。为了维护该海域的安全，我国政府于 2008 年已经 接 受索马里的邀请派遣军舰前往亚丁湾护航。同样，沟通亚、非、欧的主要国际通道苏 伊士运河，也因中东局势的不稳定，航道随时有可能被封、堵，而我国目前大约有 1600 多 艘商船要通过该通道。因此构建和谐海洋，保证我国对外海运线的安全，通过制定海洋基本法 。进一步宣示我国的主张和政策，是我国经济发展的需要，也是作为一个大国应有 的责任。 其次，经过几十年的努力，我国海

11、洋法律、法规的基本格局已经形成，主要法律制度 已经建立，在海洋立法方面取得了很大的成绩，所制定的海洋法律法规与当时我国的国情、发展阶段基本上是相适应的。已经制定的海洋法律的内容包括了海洋权益、资源开发、交 通运输、环境保护和海域使用等诸多方面。这些法律对我国海洋事业的发展起到了积极的、有效的保障作用。但已有的海洋法律仍难以满足我国海洋事业发展的需要。已有的海洋法 律没有全面地体现我国构建和谐海洋的主张、建设海洋强国的目标和对海洋进行综合管理 的基本原则。已有的海洋法律大多是从保障某个海域或涉海部门、产业的需要而制定的。 但海洋是一个包括海面、水体、海床和海底的不可分割的整体空间，各海洋产业或活

12、动都 密切相关，相互影响。海洋的立体性、流动性、多变性、复杂性和整体性远大于陆地，不 能将陆地的管理思维简单移至海洋。 近十多年来，海洋综合管理的基本理念、原则已经为国际社会所接受。我国在 2006 年 十届全国人大第四次会以表决通过的国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要中也 提出了“实施海洋综合管理” 。在 2008 年国务院发布的国家海洋事业发展纲要中也再 次提出了“加强海洋综合管理” 。但至今海洋综合管理仍未在海洋立法和实际行政管理中真 正得到体现。比如， 中华人民共和国海域使用管理法 ，应当说在我国海域管理上是具有 里程碑作用的一部法律，初步体现了海洋综合管理的原则。但该法适用的范围

13、偏窄，如第 二条“本法所称海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。 ”那么，专属经济区、大陆架海域开发利用应遵循哪个法律？对于有关对潮间带（有的单位称为 “滩 1 Mark J. Valencia. “In Response to Robert Beckman”, PSTR Commentaries,53/2007, June 4. 2007. - 28 -涂” ，有的称“湿地” ）的管辖权，迄今海洋、水利、土地、水产、盐业各部门仍然存在很 大争议，对这个区域的开发利用也各持己见。也由于目前我国海洋主管部门的级别不够高，因此在实践中也存在着“管不住”的问题。因管理海洋的部门

14、过多，彼此间的协调不够， 往往不利于涉海问题的及时有效的处理。比如，外轮在我国管辖海域发生溢油事故，经常 出现有关部门协调不够的现象，不仅不利于我国得到较好的经济赔偿，而且也影响了我国 的对外声誉。还有海上执法部门也有待综合加强。上述诸问题，尤其是已有涉海法律之间 存在的矛盾、空白等问题，有必要通过制定海洋基本法从立法的角度加以解决。 除上述，制定海洋基本法还是提高我国国民海洋意识的一个重要措施。我国历史 上重陆轻海的思想严重。改革开发以来，虽然海洋意识有了很大提高，但总体来说仍然存 在着对海洋的重要性认识尚不足的问题。比如“海洋”两个字至今尚未出现在我国宪法中，即海洋尚未入宪，至今仍有不少人

15、认为我国的国土面积为 960 万平方公里，300 万平方公 里蓝色国土未被入籍；近年来国家出台了一系列政策严格保护陆地、耕地，但对大面积的 围填海、几十平方公里、上百平方公里填海造陆都网开一面；虽有不少海洋意识较强的学 者，但着眼点也仅限于近海，这表现在表述我国海域时，往往仅提到我国大陆濒临黄、渤 海，东海和南海，而很少提到台湾省东面还濒临北太平洋。因此，通过制定海洋基本法提高海洋的地位，促进国民海洋意识的提高，也是建设海洋强国的需要。 二、制定我国海洋基本法的可行性 为了更有效地保护我国的海洋权益，目前我国着手开展制定海洋基本法的工作， 应当说条件已经具备。主要理由如下： 首先，党和国家领导

16、人重视海洋事业的发展，重视海洋立法工作。如 2001 年江泽民主 席在中央人口资源环境工作座谈会上指出：“加强海洋综合管理，完善海洋法律、规划和 海 洋管理体系，加强海域使用的法制化进程，强化海洋环境保护和海洋执法监察工作” 。2002 年 3 月 5 日，在听取海南省人大代表汇报海洋工作时，他强调指出“建设海洋强国是新时 期的一项重要历史任务” 。2004 年胡锦涛主席在中央人口资源环境工作座谈会上强调指出 “在做好陆地规划的同时，要增强海洋意识，做好海洋规划，完善机制，加强各项基础工 作，从政策和资金上扶持海洋经济的发展” 。2009 年 4 月胡锦涛总书记又作了“要大力发 展海洋经济，科学开发海洋资源，培育海洋优势产业，打造山东半岛蓝色经济区”的重要 批示。 “实施海洋开发”首次写入了党的十六大报告中，党的十七大报告又提出了“发展海 洋产业”的号召。全国人大、国务院对海洋产业、海洋立法工作一直给予高度的关注，大 力推动，作了一系列的重要批示，颁发了许多重要文件。这些都成为新时期推动我国海洋