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1、耕地保护补偿工作探索与思考耕地保护补偿工作探索与思考衡阳市国土资源局（2011 年 2 月 20 日）衡阳市辖五县两市五区，总人口 739 万，土地面积 1.53万平方公里，耕地面积 559 万亩，人均耕地面积仅 0.76 亩，基本农田面积 470.2 万亩，连续九年被湖南省人民政府评为耕地保护先进单位。按耕保司要求，现就我市耕地保护补偿相关工作作如下汇报：一、我市耕地保护补偿实践与探索一、我市耕地保护补偿实践与探索（一）以建（一）以建设设促保促保护护，土地整理成效，土地整理成效显显著著。近两年来，我市大力推进土地整理工作，共实施土地整理项目 49 个，建设规模 9316.45 公顷，新增耕地
2、 279.04 公顷，投入新增费 2.82亿元，实现了社会、经济和生态效益的同步推进。 一是土地整理与新农村建设相结合。全市市级以上新农村建设点均有土地整理项目落户并实施，特别是在我市省级新农村建设示范点南岳太平-衡山白云示范片，先后实施了3 个土地整理项目，投入专项资金 1600 多万元，建设规模达330 公顷，切实改善农民的生产生活条件，使得生产发展、生活宽裕、村容整洁的新农村建设在项目区变为现实。二是土地整理与农业产业结构调整相结合。我市有 50%左右的土地整理项目竣工后实现了农业产业结构调整，分别向大棚蔬菜、花卉、反季节西瓜、温室草莓、烟叶等多元产业发展，特别是衡阳市中心城区实施的综合
3、整治项目在项目立项之初就与蔬菜生产基地同步建设，切实解决城区“菜篮子”问题，成为全市农业产业结构调整的典范。三是土地整理与土地承包经营权流转相结合。据统计，全市有 70%土地整理项目均不同程度地成功实现了土地承包经营权流转，产生了规模化经营效果。如 2009 年 4 月，我市在罗荣桓元帅故乡实施的荣桓镇土地整理项目，市益康生态农业发展有限公司一次性承包经营基本农田 2246 亩，租赁时间 10 年，公司每年交农户 450 元每亩的租金，并将国家每亩 100 多元的粮补资金返还农户，农民还被公司返聘为农业工人。（二）求（二）求实创实创新，新，积积极探索耕地保极探索耕地保护补偿护补偿新机制。新机制
4、。一是建立耕地保护共同责任奖励机制。2008 年以来，市政府对全市在基本农田保护及耕种、违法案件处置和土地整理复垦开发项目支持配合等方面有突出成绩的乡镇人民政府、村委会和先进个人实行奖励，每年兑现奖金 311.4 万元。自实行共同责任奖励以来，全市共有 110 起违法占用耕地、破坏耕地的行为和苗头及时得到发现和制止。二是落实补充耕地项目后期管护机制。为解决补充耕地项目抛荒和设施维护难等问题，自 2007 年始，设立了补充耕地项目后期管护费，并将费用纳入项目预算，按 500 元/亩的标准，对项目种植承包方试行补贴，并安排要求项目实施单位与种植者签订后期管护协议，委托项目所在地国土资源所监督项目后
5、期管种的落实。近年来，共兑现后期管护费400 多万元。 三是探索建立农民建房补偿机制。针对现在农民建房特别是占用耕地建房无序粗放的情况，我市拟设立农民建房补偿基金，建立农民建房补偿机制，积极引导农民理性、有序建房，确保我市农民建房逐步走向保护耕地、集约节约轨道。补偿基金拟主要来自新增费、耕地占用税、土地出让收益、耕地开垦费等，用于鼓励农民到规划集中居住点统规统建或统规自建。市国土资源局正协同相关部门开展专项调研，补偿机制计划今年上半年试点。二、当前耕地保护工作中存在的主要问题及原因二、当前耕地保护工作中存在的主要问题及原因一是一是责权责权利三者关系不匹配，致使保利三者关系不匹配，致使保护护力度
6、弱化。力度弱化。一方面各级政府间已构建耕地保护网络，层层签订耕地保护责任书，量化耕地保护责任目标。由于各级政府行使了各项审批权力，责无旁贷地要承担相关责任，但往往忽视了农民作为耕地的直接使用者所承担的责任、享有的权利及履行的义务。另一方面地区差异导致责任失衡，各级政府为保障城镇发展和落实基本农田保护指标的需要，不断地通过土地利用总体规划修编或调规补划等方法，将更多的基本农田布局在欠发达地区，衡阳市有个别县基本农田保护率达 90%以上，而相应的基础设施不配套，一定程度增加了欠发达地区保护难度和影响到经济发展。二是效益低、二是效益低、设设施老，影响施老，影响农农民群众保民群众保护护耕地的耕地的积积
7、极性。极性。一方面近几年粮食等农作物的价格涨幅较大，但种粮所需的农资、雇工等价格的涨幅更猛、更刚性，种粮效益偏低，农民耕作积极性不高，农民普遍存在“种粮管吃饭，赚钱靠打工”的思想；另一方面衡阳属典型的丘陵地带，高岸田较多，属低产的基本农田面积达 107.6 万亩，且我市农田水利设施大部分都始建于上世纪 60-70 年代，年久失修，只有不到 50%还能勉强发挥作用，增加了农民耕作的难度和成本。良田季节性抛荒普遍存在，全年抛荒时有发生，导致部分耕地无人管理、被荒芜。三是国家多三是国家多项项粮粮补补政策的效政策的效应应未能充分未能充分发挥发挥。 。为发展粮食生产，近几年国家出台了一系列的惠农政策，如
8、：取消农业税、发放种粮补贴、农机具购置补贴和实行粮食收购保护价等等。这些政策在耕地保护上也间接地起着重要作用。但是，经过几年来的实际操作，暴露了一些问题。一方面有些补贴资金发放对象不合理，种粮补贴是作为生产性补贴给种粮户，而很多通过土地承包经营权流转取得种植权的种粮者得不到补贴，种粮补贴被原承包户领取，生产性补贴实际变成了人头福利；另一方面每当国家出台支持粮食生产的优惠政策时，农资价格就大幅上涨，对于国家的优惠政策，农民只是一个“中转站”，没有真正得到实惠。四是政出多四是政出多门门、投、投资资分散，分散，难难以真正形成合力。以真正形成合力。一方面各职能部门涉农资金名目繁多，虽然各有侧重，但用途
9、上殊途同归。在资金使用和项目管理上，各部门多从自身本部门利益出发，各自为阵，造成不同程度的重复投资，部门间互相扯皮现象时有发生，使运作成本加大，资金浪费严重。近两年，我市政府积极推进农村土地综合整治，出台相关办法、采取多种措施，由国土资源部门具体牵头负责组织实施，虽能骤合少量其他部门资金，但难以产生综合效果。另一方面耕地保护数量与质量保护并重的思路未能真正落实，存在着重数量轻质量现象，国土资源部门对耕地数量要求严厉，农业部门对耕地质量管理心有余而力不足，一手硬一手软。三、意见和建议三、意见和建议建立耕地保护补偿机制意义重大，有利于保护资源、保障发展，确保国家粮食安全和社会稳定。一一一建立建立长
10、长效效专项资专项资金保障机制金保障机制。解决耕地特别是基本农田保护补偿资金来源是建立耕地保护补偿机制关健，但现有的四项资金难以解决问题，以我市为例，全市基本农田面积 470.2 万亩，按每年 100 元/亩标准补贴，每年需 4.7 亿元，地方政府财政难以解决。我认为要充分体现出工业反哺农业、城市支持农村、经济发达地区支援欠发达地区的理念，从以几方面筹措资金。一是提高征用集体农用地的耕地保护资金比重。现有的征地成本中的耕地占用税、新增费及耕地开垦费占整个土地开发成本不到 10%，经济发达地区这个比例还要少，增加上述三项费用用于耕地保护补偿仍有空间。二是从上至下整合资金，依靠上层建筑统筹安排各级涉
11、农资金的集中使用，充分做到集中财力办大事。国家在城市农产品销售环节附加收取资源保护费用一一一继续继续加大基本加大基本农农田基田基础设础设施的投入。施的投入。以我市为例，衡阳是全国 20 个大型商品粮基地之一，属亚热带季风气侯，温暖湿润，年平均降水量为 1339.1 毫米，年平均日照时间较长，以红壤、紫色土为主，非常适合粮食作物生产。然而，我市中低产基本农田面积达 327.4 万亩，占基本农田的 69.7%，急待改善农业生产条件，按“田成方、路成网、渠相通、旱能灌、涝能排”的要求，在丘岗地带，综合按亩平投资 5000 元计，总计需资金 170 亿元左右。国家以土地整理为主要形式的建设性补偿政策亟
12、待加强。一一一充分充分调动农调动农民群众保民群众保护护耕地的耕地的积积极性。极性。将种粮补贴等相关涉农补贴捆绑使用，建立普惠式的基本农田补偿机制，设立基本农田补偿基金。通过国家统一监制发放基本农田保护责任卡或证书，国土资源部门会同农业部门实施基本农田年度检查制度，确定对能履行基本农田保护义务且完成耕种的种植人放发耕地保护补偿费。一一一建立健全引建立健全引导导社会社会资资金投入激励机制。金投入激励机制。随着土地承包经营权流转制度的不断深化，越来越多的社会资金以农业公司、专业大户和农民专业合作社等形式投入到耕地规模化经营中，对这部分投入国家要引入市场机制加以激励引导，按照“谁投资、谁受益”的原则，为其打造最优厚的融资平台，为树立农产品品牌提供农业产业化发展空间，在农产品销售和加工环节给予优惠的税收政策，同时享受耕地保护补偿优惠政策。
