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1、1劳动争议仲裁与劳动保障监察受案范围交叉的现状、问题及对策研劳动争议仲裁与劳动保障监察受案范围交叉的现状、问题及对策研 究究 劳动仲裁和劳动监察是劳动者和用人单位维护自身合法权益的 主要渠道。作为劳动保障部门的一把“双刃剑”，劳动仲裁和劳动 监察在促进我市和谐稳定的劳动关系、维护首都社会稳定方面发挥 了重要作用。近几年来，由于法律法规的滞后和不健全，劳动仲裁 和劳动监察在案件受理范围上存在交叉的问题日益突出。在目前我 市劳动争议案件持续高幅增长，且处理难度不断加大的新形势下， 为了更好地发挥仲裁和监察在调整劳动关系方面“双刃剑”的作用， 妥善处理好案件交叉问题，做到既分工明确，又密切合作，既最
2、大 限度地维护劳动者的合法权益，又能有效打击违法行为，我们成立 了仲裁、监察联合调研组。调研组对我市 18 个区县劳动仲裁和劳动 监察受案范围存在交叉的现状、问题进行了调查，在此基础上召开 了专题研讨会，对存在的问题进行了分析，并提出了对策建议。一、仲裁、监察案件受理范围交叉的现状所谓受案范围交叉是指，当事人就同一劳动争议或违法行为， 既可以申请仲裁，也可以向劳动监察机构举报。目前，两部门受理 案件范围的划分，是依据 1993 年国务院颁布的中华人民共和国企 业劳动争议处理条理和 1993 年劳动部颁布的劳动监察规定。中华人民共和国企业劳动争议处理条理及有关规定对劳动 争议案件的受案范围规定为
3、：1、因用人单位开除、除名、辞退职工 和职工辞职、自动离职发生的争议；2、因执行国家有关工资、保险、 福利、培训、劳动保护的规定发生的争议；3、因履行劳动合同发生 的争议；4、因认定无效劳动合同、特定条件下订立劳动合同、职工 流动、用人单位减员、经济补偿和赔偿发生的争议；5、法律、法规、 规章规定的其他应当受理的劳动争议案件。我国劳动监察规定中规定劳动监察的内容为：1、社会劳务 中介机构和社会培训机构遵守有关规定的情况；2、劳动合同的订立2和履行情况；3、单位招聘职工的行为；、4、劳动者的工作时间； 、5、企业遵守企业工资总额宏观调控规定的情况；6、单位支付职 工工资的情况；7、国有企业经营者
4、的收入情况；8、单位和劳动者 缴纳社会保险费情况；9、社会保险金给付情况；10、单位遵守职工 福利规定的情况；11、单位和劳动者遵守职业技能开发规定的情况； 12、社会职业技能考核鉴定机构对劳动者职业技能考核鉴定及发放 证书的情况；13、承办境外承包工程、对外劳务合作、公民个人出 境就业的机构维护境外就业人员合法权益的情况；14、法律、法规、 规章规定的其他事项。从上述仲裁和监察受理案件范围的规定来看，规定仲裁应当受 理的案件范围与规定监察应当受理的案件范围存在明显的交叉。其 受案范围交叉的案件类型主要是：社会保险、劳动报酬、履行劳动 合同等三类案件。受案范围存在交叉的三类案件中，社会保险争议
5、主要表现为用 人单位和职工不参加社会保险、虽然已在社会保险经办机构登记， 但不按规定缴费、缴费工资基数不实等。劳动报酬争议主要表现为 用人单位克扣或无故拖欠劳动者工资、加班费、生活费、经济补偿 金或降低职工工资等。履行劳动合同争议主要表现为执行、变更、 终止、解除劳动合同等。去年，我市仲裁机构受理社会保险争议、劳动报酬争议、履行 劳动合同争议等三类案件共 13216 件，其中社会保险争议 1411 件， 劳动报酬争议 6815 件，履行劳动合同争议 4990 件，这三类案件占 仲裁机构受理案件总数的 95%；监察机构受理上述三类案件 6248 件， 占监察机构受理案件总数的 73.6 %.由此
6、可见，这三类案件占到仲 裁和监察受理案件量的绝大部分，如果处理不好交叉的问题，将对 我市劳动关系的和谐稳定乃至社会稳定产生不良影响。对上述三类受案范围有交叉的争议，当事人既可以向劳动仲裁 机构申请仲裁，也可以向劳动监察机构举报。据对我市 18 个区县的 调查，实践中，对这三类案件究竟是由仲裁机构受理还是由监察机3构受理更为妥当，市区两级仲裁和监察部门虽然存在不同意见，但 大都能互相协商，妥善处理。其主要做法是：（一）社会保险争议受案范围按照我局会议纪要的精神划 分。由于近年来社会保险争议受案范围交叉的矛盾比较突出，2001 年我局以会议纪要的形式对社会保险争议的受案范围进行了划 分：因企业未缴
7、纳社会保险费发生违法行为的，由监察机构处理； 因缴费工资基数不实发生争议的，由仲裁机构处理。目前，我市绝 大部分区县均按会议纪要划分的范围受理有关社会保险争议。（二）依当事人的选择。许多区县的仲裁和监察部门在处理受 案范围有交叉的案件时，依照当事人的选择受理。当事人选择仲裁 的，由仲裁机构受理；当事人选择监察的，由监察机构受理。（三）诉前引导。有些区县如西城、宣武、崇文、丰台、门头 沟、房山等区县的仲裁和监察部门，在当事人申诉或举报时，根据 案件的具体情况，引导当事人选择仲裁或者监察。对违法事实清楚、 案情简单、需快速解决及超过仲裁时效的案件，一般引导当事人选 择监察；对需要判断是非、确认劳动
8、关系及案情较复杂的案件，一 般引导当事人选择仲裁。（四）立案后的引导。对于有些交叉案件，仲裁或监察立案后 发现无法处理，比如，申诉请求超过 60 日仲裁时限、不属于仲裁受 理范围等，仲裁部门一般通过出具“不予受理通知书”的方式，引 导当事人选择监察或法院；如果被监察主体法人逃匿、下落不明等， 监察部门则引导当事人选择仲裁或与仲裁部门协商将案件移送仲裁。（五）集体争议由监察受理，或协商后由监察或仲裁处理。集 体争议由于人数众多，对社会危害较大，一般以企业违反劳动法律 法规、侵害职工合法权益的案件居多，比如拖欠职工工资、社会保 险等，且需快速处理解决，因此，有些区县对此类集体争议案件一 般由监察受
9、理。对于案情较复杂的集体争议，经协商后，由监察或4仲裁处理。（六）突发事件由突发事件处理小组处理。我市各区县按照市 局的要求，均成立了突发事件处理领导小组，遇有突发事件时，由 领导小组负责指挥，仲裁、监察、信访、工资、保险等部门共同配 合，协商处理。目前，我市大部分区县劳动仲裁和劳动监察工作是由同一位主 管局长分工负责，两部门在受案范围问题上出现分歧时，一般都能 较好地协调处理。有些区县仲裁和监察部门相互间还建立了受案交 流制度、疑难案件研究制度；有的区县实行了仲裁、监察、信访三 位一体联合接待制度等。这些制度、措施的建立和实施，对仲裁和 监察工作在出现分歧和交叉时的互相合作、防止推委扯皮、方
10、便当 事人以及及时维护当事人的合法权益起到了积极的作用。二、存在的问题及原因分析我市仲裁和监察部门在处理受案范围有交叉的案件时，虽然大 都能互相协商，妥善处理，但也存在分歧意见和一些难以处理的问 题。这些问题主要有：（一）对受案范围交叉的案件，缺乏统一的原则划分。目前， 对受案范围交叉的案件，全市没有一个统一的划分原则，各区县仲 裁和监察部门都是根据各自的认识和理解处理交叉问题。由于两部 门在认识上有时存在偏差，因此，难免产生分歧，有时还会发生推 委、扯皮现象。（二）对如何引导当事人选择仲裁或监察缺乏制度化的措施及 沟通机制。目前，我市大部分区县仲裁和监察在接待当事人申诉或 举报的方式上，采取
11、的是各自分别接待、立案的方式。很多时候， 当事人申诉或举报的事项在受案范围上有交叉，或仲裁不宜受理或 监察不宜受理。这种情况下，是否引导及如何引导当事人选择仲裁 或者监察，全市缺乏制度化的措施。虽然有些区县在这种情况下对5当事人进行了引导，但并没有成为一项制度落实到日常接待工作中， 且两部门缺乏制度化的沟通机制。事实上，有些举报和申诉如果不 对当事人加以引导，仲裁或监察很难维护当事人的合法权益。比如， 超过仲裁申诉时限的争议，劳动法规定提请仲裁的期限为 60 日，监 察的时限为两年，而一些劳动者由于不谙法律，或者对企业仍存幻 想，60 天的期限稍纵即逝，特别是某些企业，常以超过仲裁时效为 由规
12、避法律，这种情况下，仲裁很难维护当事人的合法权益。（三）对于严重违法案件，仲裁的处理力度不够。有些用人单 位在生产经营活动中，故意违反劳动法律、法规、规章，严重侵害 了劳动者的合法权益，甚至引发职工的过激行为，给社会稳定带来 危害。比如，用人单位不缴纳社会保险费、恶意拖欠职工工资的集 体举报案件，尤其是拖欠农民工工资，社会危害极大。在处理这类 案件时，仲裁显得力度不够。其主要原因是，仲裁只能追究违法者 的经济责任，而不能对其进行行政处罚。劳动法就违反劳动法的法律责任设有专章规定，另外，还 有劳动部颁布的违反和解除劳动合同的经济补偿办法、违反 中华人民共和国劳动法行政处罚办法、违反劳动法有 关劳
13、动合同规定的赔偿办法等配套性的违反劳动法律责任的劳动 规章。违反劳动法的法律责任形式主要有经济责任（也称民事责任） 、行政责任和刑事责任。劳动仲裁处理的劳动争议案件在司法上归 类为民事案件，因此，仲裁在处理劳动争议案件时，企业和职工是 平等主体，劳动仲裁只能追究违法者的经济责任，达不到制裁违法 者的目的。而实际上，劳动者在劳动关系中一般处于听命服从状态， 在劳动争议中又往往处于被动抗辩状态，其弱势特点尤为突出。加 之劳动法及有关法律责任方面的配套规定，对于在劳动关系中处于 明显优势地位的用人单位来说，本身力度也不够。有关劳动法律专 家指出，当违法成本低于违法者所要承担的法律后果时，违法者肯 定
14、会选择后者，某种意义上说是鼓励了犯罪。简单的损失赔偿不足 以有效制止违法行为的再次发生。因此，加大执法力度，对违反劳 动法律的行为进行行政处罚，就成为劳动保障部门依法维护劳动者 合法权益，依法惩处违法行为的重要手段。依据违反中华人民6共和国劳动法行政处罚办法的规定，行政处罚包括警告、通报 批评、罚款、责令经济补偿、责令支付赔偿、加收滞纳金、责令停 工、停产、停业整顿、吊销许可证等。对同一违法案件的处理，行 政处罚的力度要大于仲裁。例如，对企业不缴纳社会保险费的违法 行为，仲裁只能裁决按规定补缴，而监察除责令补缴外，还可以加 收滞纳金。又如，对用人单位克扣或者无故拖欠劳动者工资、加班 费等的违法
15、行为，仲裁只能裁决企业支付劳动报酬及相当于劳动报 酬 25%的经济补偿金，而监察除责令支付劳动报酬和经济补偿金外， 还可以责令企业按相当于劳动报酬 1 至 5 倍支付赔偿金。很显然， 在对违法行为的处理上，劳动行政部门的执法力度及社会效果要大 于仲裁。（四）、双方争议较大、事实不易查清及法律依据不足的案件 行政风险较大。有些案件双方争议较大，事实不易查清，且法律依 据不足。以追索经济补偿金的争议为例，这类案件在因履行劳动合 同引发的争议中最多，主要有三种表现形式：一是解除劳动合同时 职工不知道有补偿规定；二是补偿金标准不到位；三是有些企业迫 使员工提出解除劳动关系或故意找茬以严重违纪或严重失职
16、为由解 除劳动合同，有意回避补偿。处理这类案件时往往首先要确认解除 劳动合同是否合法，同时还要确认职工的工资收入情况、职工在企 业的工作年限、违纪及失职的事实等。由于这类案件在很多时候关 系到企业自身的管理行为是否正确，企业往往抵触情绪较大，举证 及取证困难，给事实的认定带来难度。特别是有些企业按劳动法第 二十五条规定，以“严重违纪”或“严重失职”为由解除劳动合同， 逃避支付经济补偿金的责任，但法律法规对何为“严重”并无规定， 因此在处理时法律依据不足。如果由监察处理这类事实不清、法律 依据不足的案件，行政风险较大。（五）劳动保障有关工作及政策宣传不到位。在大量的劳动争 议案件中，有一些争议是能够避免的，只是由于工作不到位或政策 宣传不到位。比如，缴费工资基数不实的问题，是长期困扰社会保 险经办机构的大问题。目前很多企业不是按照规定的缴费基数缴费， 而是以低于规定的基数缴费，这一问题不仅影响到职工的切身利益，7更主要的是给社会保险基金带来巨大冲击，给社会保险基金的支付 造成压力。因缴费工资基数不实引发争议的一个主要原因是，用
