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1、1行政学院第二期乡镇长班论文集行政学院第二期乡镇长班论文集 （第一部分）（第一部分）改革乡镇管理体制，建设社会主义新农村改革乡镇管理体制，建设社会主义新农村基于财政视角的分析摘摘 要：要：建设社会主义新农村，必须要改革乡镇管理体制，才能够确保乡镇政府不会有吞噬建设资金的机会主义行为。财政压力引起乡镇政府管理体制变迁，解决乡镇财政利益相对独立和上级政府管制之间的矛盾，既要满足乡镇政府的财政利益，又要加强对乡镇政府的财政约束。乡镇管理体制改革，从财政视角看，对建设社会主义新农村有四个方面的作用。关键词：关键词：新农村；乡镇管理体制；财政约束；党的十六届五中全会从全面建设小康社会、加快推进社会主义现
2、代化的全局出发，提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，并纳入“十一五”国民经济和社会发展规划加以整体部署。这是中央顺应“两个趋向” ，从我国总体上已进入以工促农、以城带乡发展新阶段的实际出发，着力于改变农村经济社会发展严重滞后状况、缩小城乡差距、顺利推进社会主义现代化建设所作出的战略决策。积极稳妥地推进乡镇机构改革，切实转变政府职能，加快推进“省直管县”财政管理体制和“乡财县管乡用”财政管理方式的改革，是全面深化农村改革，健全社会主义新农村建设体制保障的重要内容。本文主要从财政视角分析乡镇政府的财政利益对乡镇管理体制改革的影响，并用甘肃省定西市的乡镇调研数据和经验事实进行实证支持。一、财政压
3、力引起乡镇政府管理体制变迁一、财政压力引起乡镇政府管理体制变迁（一）乡镇政府在财政再分配中的地位。公共财政的职能之一是资源配置，不只是指在政府和市场之间进行资源配置，还包括在各级政府间分配财政收入。财政收入在各级政府的划分满足两个原则，一个是经济性原则，一个是政治性原则。经济性原则要求财政收入至少要满足一级政府的基本运转、人员工资和专项建设的成本，即该级政府的成本。政治性原则要求在财政分配上体现上级政府的权威和财政控制。1994 年实行分税制后，中央政府提高了两个比重，其他各级政府也随之集中财力。乡镇政府2在各级政府的财政分配格局中处于政治弱势地位，没有可集中的下级政府，是财力被集中的对象。政
4、治弱势的另一个后果就是事权下移，乡镇政府负担了大量的事务。乡镇政府的税收无法满足支出的要求，乡镇政府在没有税收自主权的情况下选择运用收费权，以满足经济性原则。各级政府间财政资源的不合理分配致使乡镇收支矛盾尖锐， “三乱”现象严重，农民负担沉重。（二）财政压力引起乡镇管理体制变迁财政压力是引起改革的动因。在 1918 年发表的税务国家的危机中，熊彼特指出，财政体系与现代国家有着密不可分的联系。希克斯分析了近代民族国家兴起的缘由，他认为，近代民族国家起源于 16 世纪的西欧。这次历史变革的主要原因就是财政压力。诺斯指出国家在面对财政压力挑战时的对策，从长远来看将决定一国经济的兴衰。何帆总结上述观点
5、为“熊彼特一希克斯诺斯命题” ，其含义是财政压力决定改革的起因和路径。20 世纪 70 年代末，中国经济正从崩溃的边缘走出，国家已无力承受统收统支的财政管理体制所产生的财政压力，实行“分灶吃饭”的财政管理体制，这大大激发了地方政府经济建设的积极性。伴随财政管理体制改革，人民公社演变为乡镇建制，成为一级政府。财政压力虽初步缓解，但财政收入总量仍然不足，国家继续推行财政包干制，乡镇也从此迈出了财政利益分化的第一步。1984 年定西开始建立乡镇财政。乡财政是自收自支，即不定任务，也不核收支。1988 年 7 月甘肃省召开第一次乡镇财政工作会议，定西挂牌成立乡财政所。1988 年后乡镇也是实行分灶吃饭
6、，困难乡镇开始出现赤字。这一过程中，乡镇规模膨胀，机构和人员不断增加，管理事务逐步增加，乡镇管理活动和管理体制也变得日益复杂。1994 年实行分税制，划分税种，收入上解，一次核定体制补助，其余上级财政不管。乡镇财政作了调研，决定建立乡金库。以建立乡金库为标志，乡财政产生巨大变化，被称为完整的一级财政。乡镇税种、支出、补助划分核定，财政收入规范，能够落实兑现，达到了一级政府一级财政的要求。乡镇财政初步确立财政利益独立的地位，乡镇具备了完整的一级政府的基本特征，乡镇管理体制步入了稳定发展阶段。1997 年至 2002 年的五年间，乡镇财政发展比较迅速，其财政支出增长较快，矛盾与问题也较多。以财政缺
7、口为诱因的乡镇管理体制开始显现出增加农民负担的问题，乱集资、乱收费、乱摊派的“三乱”问题比较严重。2002 年税费改革，定西乡镇的收支管理权被削弱。划分乡镇收入的税种中，农业税在逐步取消，其余工商税种或上划到县，或乡镇留成很少部分。占乡镇预算支出近 70%的教育支出上划到县，提供教育经费来源的“三提五统”被取消。2003 年后，定西市要求原属县乡共享收入的3营业税实现市县共享。县也乘机切走一块乡镇税收。乡镇财政慢慢恢复到 1994年以前的面貌，越来越弱化。乡镇财政管理权限也变弱，乡镇职能受到侵害，乡镇的地位受到质疑，乡镇管理体制面临着重大变革。建设社会主义新农村，乡镇职能定位、机构改革已经逐步
8、展开，乡镇管理体制改革从理论走向实践。二、乡镇管理体制改革中的财政矛盾分析二、乡镇管理体制改革中的财政矛盾分析（一）乡镇管理体制改革中的财政矛盾中国实行分级分税的财政体制，整个政府财政体系由不同层级、财政利益相对独立的政府财政构成。财政利益分散，各地区政府和各级政府之间存在财政竞争关系，已经形成了财政联邦主义的特征。即中国的财政体系是高度分权化的。财政分权使乡镇成为一个财政利益相对独立的实体。自实行分税制以来，乡镇政府的收入和支出要自给自足，主要依靠乡镇自己组织的收入支持乡镇管理活动，这必然导致乡镇对自身财政利益的追求。但是财政资源分配的格局中，乡镇政府出于弱势地位，以农业税为主体的规范财政收
9、入不能满足乡镇政府的支出需求。在追求财政利益的选择中，乡镇政府只能向农民伸手来满足基本的财政支出需要。 “三提五统”等不规范的财政收入形式，不能限制乡镇政府过度索取农民的经济剩余，致使农民负担过重。乡村社会以上访等形式将问题反映到上级政府时，上级政府对乡镇政府的行为进行了管制，在全国范围内开展农村税费改革，规范乡镇政府的财政行为，限制乡镇政府向农民过度索取。上级政府对乡镇政府的管制与财政利益的相对独立性产生了潜在的构造性矛盾，当财政资源不足时，这种矛盾不可避免地要产生问题。这个问题就是乡镇政府向农民过度索取经济剩余，造成了严重的农民负担。在 2002 年税费改革前，定西市县乡政府在 7-11
10、月的中心工作就是抓财政收入，向农民收粮催款。乡镇向农民过渡索取经济剩余，并不完全是满足自身财政利益，更是受到上级政府行政命令和政策性管制的结果。从定西市乡镇调研的实际情况看，为了满足上级政府在义务教育、排危建校、梯田建设、卫生等项目的评比达标活动，乡镇政府借债搞这些项目，再向农民摊派。另一方面，上级财政核定乡镇政府较高的财政收入基数和增长目标，乡镇完不成任务一票否决，迫使乡镇向农民增加税费。可以说，建设社会主义新农村条件下的乡镇管理体制改革的一个重要内容，就是要进行制度创新，解决乡镇财政利益独立和上级政府管制之间的矛盾。（二）乡镇管理体制改革中财政矛盾的解决途径关于乡镇管理体制改革有两种基本的
11、观点和思路，即乡派和镇派。乡派主张将乡镇政府改为县级政府的派出机构。即取消乡镇政府，县政府对乡镇全面4管制，设乡（镇）公所或办事处，专事县政府委托的任务。乡镇财政支出由县政府编制预算，由县财政开支。镇派主张乡镇自治。即乡镇成为自治组织，乡镇长由农民选举，乡镇事务自治，乡镇财政在选民的控制下自收自支，乡镇财政完全独立。无论是乡派也好，还是镇派也好，都是在乡镇财政资金短缺和财政过度索取造成农民负担过重的背景下分析乡镇管理体制改革，探讨乡镇管理体制改革的前景。从财政的视角看，一方主张在政府体系里弱化甚至取消乡镇政府的财政利益，由县政府对乡镇政府实行完全或不完全的行政管制。另一方主张乡镇自治，完全放弃
12、上级政府对乡镇的行政及财政管制，由自治体办自己的事花自己的钱。乡派和镇派之争是从矛盾对立双方的一方出发，主张通过消除矛盾的另一方来解决问题，即要么取消乡镇财政分权，实行乡财县管，要么把乡镇从国家体系中分离出来，解除上级政府对政府乡镇财政行为的约束，进行乡镇自治。单纯弱化或消除一方似乎可以从根本上解决矛盾，但会引发更多的问题。因此，进行乡镇管理体制创新，要从矛盾的两端同时着手，在现实的探索中对乡镇管理体制进行渐进式改革。一方面，加强对乡镇的转移支付，培植财源，满足乡镇队人员经费、机构运转和公共物品等方面基本的支出需求。即满足乡镇政府经济人的特性，保证乡镇政府收支平衡下的财政利益。另一方面，培育公
13、民社会，让乡村社会选举乡官，强化乡村社会对乡镇事务的参与和对乡镇政府的监督，建立服务性政府和有限政府。即放松上级政府对乡镇的财政管制，加强乡村社会对乡镇政府行为的监督和管理。三、建设社会主义新农村条件下乡镇管理体制改革的现实选择三、建设社会主义新农村条件下乡镇管理体制改革的现实选择撤掉乡镇政府，完全取消乡镇政府的财政利益是不可取的，毕竟乡镇政府还承担着一定职能，在地方性公共物品的供给上存在优势。如定西内官镇，100多万元的粮食直补没有乡镇政府是不可能向农民发放的。建设社会主义新农村，乡镇政府在提供地方公共物品上具有信息和组织上的优势，更不可能离开乡镇政府。所以我们要在正视乡镇具有相对独立的财政
14、利益的基础上，满足乡镇合理的财政利益要求，避免乡镇机会主义地运用建设社会主义新农村的资金，将其截流用于办公或发放人员工资。满足乡镇政府的财政利益有两条途径，一方面可以设法增加乡镇政府的财政收入，另一方面也可以减小乡镇政府成本和财政支出。增加乡镇政府的财政收入，提高乡镇的经济水平是远水解不了近渴，面对紧迫的乡镇财政问题及由此引发的农民负担过重，只能加强转移支付，控制和压缩政府成本，减少财政支出。5（一）加强转移支付，乡镇的财政职能由汲取变补贴2002 年税费改革后，中央又宣布 5 年内减免农业税，2004 年给予农民种粮直接补贴，2005 年取消国家级贫困县农业税，地方财政收入减少部分由中央财政
15、补贴。这一系列政策宣布了乡镇政府财政职能的变化，即由财政汲取型向财政补贴（转移支付）型转变。财政汲取能力是指政府为实现中央决策者所谓“国家利益”从社会经济中动员财力的能力，财政汲取能力是国家能力的核心，是衡量国家能力的指针。乡镇政府作为五级政府系统的重要组成部分，以前一直是国家对乡村社会进行财政汲取的触角，从乡村社会索取经济剩余供养整个政府体系。随着国家粮食直补和取消农业税等一系列财政政策的实施，农民不但不向政府纳税缴皇粮，还通过乡镇政府收到了中央政府的种粮补贴。以定西市内官镇为例，2004 年预算大口径财政收入 258 万元，农业税收入123 万元，农业税收入占大口径财政收入的 48%。实现
16、支出 201 万元，上解 57万元。作为财政汲取系统末梢的内官镇比较出色的实现了国家能力，即获得自身运转所需资金，又为上级政府汲取 57 万元。如果向前推三年，2002 年农村税费改革以前，内官镇还要负担 340 万元的教师工资，那么它的财政汲取角色就更明显。通过“三提五统”农村“三乱”等形式，乡镇政府向农民索取经济剩余，满足义务教育、乡镇运行、上级指令和政策、官员寻租等需要和支出，实现国家统治和提供公共物品。甚至在经济发达地区的乡镇，这样的财政汲取也超出了农民的承受能力，即财政汲取过度造成了农民负担。自农村税费改革以来，明显可以看到内官镇财政汲取量减小了，从 500 多万元下降到 2004 年的200 多万元，2005 年农业税取消后，内官镇只有 135 万元的财政收入，对农业和农民的财政汲取降到最低点。2004 年中央出台种粮直补贴政策，内官镇 100 多万元的资金通过乡镇工作人员全部发到农民手中。已经给农民的实惠不能少，有利于增加农民收入的政策不能变，这意味着对于农民和农业的财政补贴政策还要继续。从 2004 年起，乡镇政府财政角色就从财政汲取型转变为财政补贴型。从税费
