《农村集体林地纠纷法律适用》由会员分享，可在线阅读，更多相关《农村集体林地纠纷法律适用（7页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、广西高院关于农村集体林地纠纷法律适用问题的调研报告时间:2011-02-17 11:27 来源:未知 作者:罗殿龙 点击:267 次 全国法院第五次优秀调研成果 一等奖 妥善处理林地纠纷 服务林权制度改革 广西高院关于农村集体林地纠纷法律适用问题的调研报告 农村集体林地纠纷涉及广大农民（林农）的切身利益，如果处理不当，则很可能导致 群体性纠纷甚至恶性事件的发生。随着新一轮林改措施的全面展开和深入推进，简便高效 公正权威地处理各种林地纠纷已是当务之急。广西高院以法院和政府处理农村集体林地纠 纷案件的实际情况为中心，详细分析了法院审理和政府调处林地纠纷这两种纠纷解决机制 在适用法律方面遇到的问题，
2、在此基础上将集体林地纠纷分为权属纠纷与流转纠纷两大类 型分别从程序法和实体法两个角度进行了细致的梳理，提出妥善处理林地纠纷案件的对策 和建议。农村集体林地纠纷的现状与处理情况农村集体林地权属纠纷的现状广西各地的林地权属纠纷总体上呈逐年上升趋势。近五年来，广西法院受理的三大纠 纷案件（土地、山林、水利纠纷）均达 1000 件以上，约占受理的一审行政案件的一半左右。 2007 年起林地纠纷发生率明显提高。2009 年广西法院受理林地行政确权纠纷案件 614 件。 从判决结果看，一审审结案件中，以维持方式结案的有 215 件，以撤销方式结案的有 21 件， 撤诉结案的有 43 件，驳回起诉的有 8
3、件，驳回诉讼请求的有 39 件，变更的有 2 件，其他 的有 11 件。农村集体林地流转纠纷的现状农村集体林地流转纠纷包括流转合同纠纷和流转过程中的侵权损害纠纷。2005-2009年，广西法院受理集体林地流转纠纷 930 件，其中承包合同纠纷案件 650 件；转包合同纠 纷案件 91 件；转让合同纠纷案件 55 件；互换合同纠纷案件 10 件；出租合同纠纷案件 80 件；抵押合同纠纷案件 1 件；其他合同纠纷 43 件；入股合同纠纷案件尚无。在审判实践中， 林地流转纠纷的发生常常会伴随导致侵权损害行为的出现，2005-2009 年，广西法院共受 理一、二审有关林业侵权损害纠纷案件 636 件。
4、农村集体林地权属纠纷行政调处的基本情况从 1973 年起，广西在自治区、地区（市） 、县三级的政府部门设立了“三大纠纷”调 处办公室（以下简称桂调处办） ，目前共有调处人员 1546 人。从 2002 年 1 月至 2008 年 11 月，共受理林地权属纠纷 40055 起，调解 38052 起，调解率 94.9%，避免乱砍滥伐林地 5630 亩，木材损失 6239 立方米，挽回经济损失折合人民币 2 亿多元。桂调处办在农村集 体林地权属纠纷处理中做了大量的工作，发现和调处了大量矛盾，维护了社会政治稳定， 但也存在一些问题：一是法律、法规对行政调处程序规定有缺陷；二是行政调处与行政复 议、行政
5、诉讼衔接不紧；三是行政调处的部门规章和地方性法规亟待完善。农村集体林地权属纠纷司法处理的基本情况广西法院审理农村集体林地纠纷案件的基本程序是，由立案庭受理分案，林地权属争 议案件由行政审判庭审理，林地侵权等民事纠纷案件由民事审判第一庭审理，各类流转合 同纠纷由民事审判第二庭审理。2005-2009 年，广西法院共受理林地权属纠纷案件 2109 件， 受案总数呈逐年上升趋势，其中 2008 年增幅高达 71%；除 2006 年外，法院维持政府处理 决定的案件比例逐年上升，撤销政府处理决定案件比例逐年下降。农村集体林地流转纠纷司法处理的基本情况2005-2009 年，广西法院共受理各类林地流转纠纷
6、案件 2167 件，侵权损害纠纷 632 件， 合同纠纷 1535 件；受案总数总体上呈上升趋势，一审案件上诉率平均为 30.9%，2006 年 开始上诉率逐年下降，2009 年降至 22.8%；撤诉率 12.1%，调解率 9.7%；审理时间比较长。 就抽样法院审理林地流转纠纷案件的平均周期来看，基层法院超过 7.5 个月，中级法院超 过 9 个月。农村集体林地纠纷法律适用的主要问题农村集体林地权属纠纷案件法律适用的主要问题一、历史遗留问题较多。 （1）林地权属不明、管理使用混乱。目前仍有大量的历史上 一直由农民管理使用的山岭、林地等权属没有得到确定，权属不明、管理混乱。 （2）林权 证未核发
7、到户。林业“三定”时期，广西分山到户的集体林地共有 1.25 亿亩，但已发证的 只有 1.1 亿亩，其中发证到集体的 0.9 亿亩、发到农户的 0.15 亿亩,只占 7%。且已分到户 的集体林地的林权证绝大部分都掌握在集体手中。 （3）权属凭证瑕疵较多。当事人虽然持 有权属凭证，但生效要件存在诸多缺陷以致引发纠纷。 （4）集体林地承包不规范，留下争 议隐患。 （5）林地档案不齐全，管理混乱。二、实体法适用问题。 （1）法律体系效力层级结构不够合理。全国性法律法规较多， 地方性法律法规较少，而全国性法律法规概括性和原则性的特点难以适应于各地具体情况。 （2）规范性文件不适应现时期需要。 广西调处
8、条例等六部规范性文件，与正在进行的 农村集体林权改革的政策要求不吻合而亟须修改完善。 （3）调整林地纠纷的法律多是概括 性规定。对于一些现实中容易引发林地纠纷的具体问题，如广西各地普遍存在的“插花山” 、 “外嫁女” 、 “公益性移民”等现实中较难解决的问题没有进行统一的规定。 （4）法律法规 与现行林业政策存在冲突。中共中央、国务院在关于全面推动集体林权制度改革的意见 中提出，在不改变林地用途的前提下，林地承包经营权人可以将林地抵押。但农村土地 承包经营法并未明确规定集体林地可以用抵押的方式流转， 物权法也没有将以家庭承 包方式取得的土地承包经营权列入可以抵押的范围，理论上一般也认为“土地承
9、包经营权 原则上不能抵押” 。 （5）一些林业政策难以贯彻和适用。按照退耕还林条例及有关政策 的规定，实施退耕还林后，必须确保退耕农户享有在退耕土地和宜林荒山荒地上种植的林 木所有权，并依法履行土地用途变更手续，由当地县级人民政府发放林权证。但实践中有 部分村、组不落实行政法规和政策规定，将退耕后的林地和林木收回集体管理，退耕还林 所得的补助在集体内按人头平均分配。 “谁种谁有”的政策在贯彻和适用中存在不少困难。三、程序法适用问题。 （1）管辖存在争议。对于跨行政区域的案件如何确定管辖，法 律没有明确的规定，只能依靠法院之间协调、协商，在实践中容易产生推诿、扯皮的现象。 （2）诉讼主体难以确定
10、。虽然承包合同的当事人具有诉讼主体的资格，但在一些特殊情况 下诉讼主体资格如何确定，也有待商榷。 （3）证据认证标准不统一。各抽样法院在认定单 种法定证据的效力上，存在较大的差异。比如对林权证这一主要证据的效力认定，不同的 法院会有不同的做法。 （4）法院与行政机关审查认定证据的标准不一致。现实中，法院审查和认定证据的标准与行政机关存在较大的差异，经常出现法院推翻或者不予采信行政机关先前已经认定的证 据的情况。 （5）纠纷处理周期过长。就抽样地区调研的情况看，权属纠纷案件的处理时间 一般为 1 年左右，诉到法院的则需 2 年左右，少数特殊案件需 3 年以上，个别案件达数十 年。农村集体林地流转
11、纠纷案件法律适用的主要问题一、权属不明，缺乏流转的前提条件。由于历史遗留问题大量存在，很多权属不明或 者权属有争议的林地也进入了流转市场。林地的使用及经营状态发生变动，特别是林地经 济价值的提升，使原来处于休眠状态的权属矛盾在利益驱动之下被激活。二、流转合同不规范，存在的问题多。 （1）流转合同的效力难以认定。因签订合同违 反法定程序，承包方案没有经过村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的 同意，擅自发包引发的纠纷；法律规定采用书面合同形式流转土地的没有签订书面合同仅 以口头方式流转，引发的纠纷等。 （2）流转合同内容显失公平。因合同内容不规范，签订 合同时缺乏主要条款或主要条款约
12、定不明确，引发的纠纷；出租的集体林地价格偏低，期 限过长，又没有约定当外部条件发生重大变化时如何对合同做出补充修订，林农权益无法 保障等。 （3）合同变更或终止易引发纠纷。三、流转规模大，流转主体多，调解、协调难度大。近年来，广西集体林地流转规模 大、流转频繁，流转主体多元复杂，集体林地流转面积达 2000 万亩以上。由于林地流转的 规模大，跨县、跨市、跨省的“三跨”林地纠纷大量存在，涉案林地的经济价值巨大，要 求当事人作出让步和妥协十分困难的，加上流转主体往往涉及多家单位，在众多的当事人 之间进行协调工作也相当困难。农村集体林地纠纷法律适用问题的解决路径农村集体林地权属纠纷实体法适用问题的解
13、决路径一、完善林业法律体系。在森林法或者土地管理法中增加农村林地承包经营 权流转及违法林地承包经营权流转规定相应的法律后果等内容，与农村土地承包法的 规定相衔接，并对林地承包经营权流转的形式、原则、评估、操作程序、流转合同的格式 和内容、转让金的使用和管理、罚则等内容进行规范以减少纠纷的发生。将原国家土地管 理局制定的确定土地所有权和使用权的若干规定第十一条的内容上升为法律规定，确 立林地占有取得制度。二、妥善处理林业政策与法律法规的适用。审理林地确权案件，人民法院应当优先适 用国家的法律、行政法规。但是，由于法律、行政法规对林地确权案件的实体处理和程序 规范较为原则，而部门规章、地方性法规和
14、地方政府规章的规定则更为具体，操作性强。 因此，林地确权案件通常主要以地方性法规和规章为适用法律的依据。农村集体林地权属纠纷程序法适用问题的解决路径一、严格区分林业民事诉讼案件与林业行政案件。林木林地权属不清的自然资源类争 议，应通过行政程序确定林地使用权和林木所有权，并经行政复议后，方可向人民法院起 诉的该类案件，属于林业行政诉讼案件。在涉林纠纷中，平等主体之间的纠纷案件（林地 归属争议由政府处理的除外）属于林业民事诉讼案件；政府、林业主管部门行使行政职权 对涉林事项作出的处理而引发的行政争议属于林业行政诉讼案件。在林木林地权源清楚的 情况下，因林地承包、转包、互换，或林木转让等基于合同而引
15、发的纠纷，属于林业民事 诉讼案件。二、统一林地权属纠纷证据的审查与认定。新一轮林改后发生林地权属争议的，以新 一轮林改颁发的林地证书为准；新一轮林改中引发的林地权属纠纷，原则上以“四固定” 和林业“三定”时期人民政府确认的权属凭证为准，只要农业合作化、 “四固定”以来权属 和管理明确的林地，原则上都要维护现状，对林业“三定”时期人民政府所颁发的林地证， 只要不存在漏填、重填和误填等重大错误，原则上都要予以认定；四固定后有调整的，则 以证明权属调整的权属凭证为准；在四固定及四固定之后均没有权属凭证的情况下，以合 作化时期的权属凭证为准；无权属凭证的，可依历史和现实管理使用情况的证据为定案依 据。
16、根据广西调处条例第 11 条规定，依法形成的林地利用现状调查、城镇地籍调查等 有关成果资料，可依作为调处权属纠纷、确定权属的参考凭证资料。在没有其他权属凭证 资料的情况下，有人民政府参考林地利用现状调查等材料，按照有利于生产生活、有利于经营管理的原则来确定权属。三、 完善行政审查程序。进一步健全和优化行政调处机构机制，建立一整套公正、高 效、权威的调处工作机制。四、修改行政诉讼法的有关规定。建议把重新做出具体行政行为改为由法院改判，法 院有权对经政府裁决后的行政确权案件作出改判；确立行政附带民事诉讼制度，授权人民 法院行政审判庭在审理行政案件时，依据民事诉讼法对相关的民事争议一并审理，规定人 民法院对行政机关居间裁决当事人民事纠纷的被诉具体行政行为采用变更判决的方式，对 行政机关在林地权属上所做的确权裁决行使变更权，从而完善人民法院的司法权。(责任编 辑：中外民商裁判网)农村集体林地流转纠纷合同效力问题的解决路径一、正确认定农村林地承包经营合同的性质。农村林地承包经营合同既有民事合同的 法律特征，也有行政合同的某些成分，
