(一)纠纷解决机制之重构

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1、纠纷解决机制之重构（一）纠纷解决机制之重构（一）何兵引子中国二十余年的改革实践可视之为一个偶像的打碎与重塑过程，法院即是正在被塑造的偶像之一。出于对法院的信仰，人们希望尽可能地将纠纷提交法院，一断于法。然而，并非一切纠纷都适合法院解决，适合法院解决的纠纷也未必要由法官躬亲。国家从司法政策角度考虑，不应让法官大包大揽将一切纠纷让法官扛，置法官于纠纷的风口浪尖，而应诉讼作为解决纠纷的“最后一手”。法院应与其它纠纷解决机制联手，构筑起化解社会纠纷的有效系统。本文从考察我国近十年来法院受理案件的数量入手，提出诉讼爆炸现象在我国已经初呈症兆，而且势将愈演愈烈，国家必须全面构建民间的、行政的、庭前的纠纷化

2、解机制。否则，多数受害者会将沦为“沉默的大多数”。为此，理论和实务界应将有关司法改革之议论升格为纠纷解决机制之重构。一、诉讼爆炸的年代美国。据波斯纳研究，1960 年是美国案件负担史上的一个分水岭。1904 至 1960 年期间，诉至联邦法院系统的案件从 33,376 件增至 89,112 件，平均年增长率仅为 1.8%，其中 1934-1960 年期间，仅为0.9%。这种较为平缓的案件增长很容易通过简单的措施予以吸收。 六十年代后，情势大变。1983 年联邦地方法院受理案件是 1960 年的三倍多，达 280,000 件，增长率为 250%。比之联邦上诉法院，这一增长率又是小巫见大巫。联邦上

3、诉法院受理案件数从 1960 年的 3765 件增至 1983 年的 29580 件，增长率为686%。联邦法院受理的案件不仅数量飞升，而且难度加大，需要开庭审决的案件数量增加，开庭时间增长。1960 年约有 11.4%的案件通过庭审，到 1983 年这一比例降为 5.4%。比例虽在下降，但绝对数在增长。1960 年，联邦地方法院开庭审理的案件数为 10,003 件，平均开庭时间为 2.2 天，1983 年地方法院开庭审理的案件数为 21,047 件，平均开庭时间 3.1 天。另一项资料表明，进入 90 年代，每年被送上联邦和州法院的民事案件近 2000 万件。波斯纳分析，案件飙升的主要原因有

4、三：一、从供给面角度，联邦司法服务的供给价格在这一期间内大幅下降。有关 1 万美元(1958-1983 年间一直未变)的联邦管辖案件最低限额要求因为通货膨胀的原因不能发挥应有作用。最高法院不断扩大刑事被告人获得律师帮助的权利，加上法律援助制度的完善，导致诉讼量增加。二、从需求面角度，联邦立法和司法创设了大量新的联邦法上的权利，其中对案件负担影响尤重的是 1964 年的民权法案(Civil Rights Act of 1964)。此外，通过对权利法案(Bill f Rights)、正当程序条款和联邦宪法第 14 条有关平等保护条款的扩大解释，创设了一系列新的权利并引发大量诉讼案件。三、就联邦上诉

5、法院的案件负担而言，上诉率增加是案件增长的一个主要原因。联邦地区法院的刑、民事案件上诉率 1960 年为 10.3%，1983 年增至 20.9%。其中刑事案件上诉增长最为明显，从 1960 年的 25%增至 1983 年的 94.5%。刑事案件上诉率增长主要起因于 1964 年颁布的刑事司法法(Criminal Justice Act of 1964)。该法使几乎每一个被定罪的刑事被告可以请求公助律师为其提供上诉服务。意大利。1987 年 1 月 1 日的统计表明，意大利共有 7355 名具有普通审判权的法官，从事第一审民事审判工作的 2092 人。其中，区法院从事民事审判的法官计 843

6、名，全年合计受案 481915 件，平均每位法官办案 570 余件。地方法院从事民事审判的法官 1249 名，全年受案 316010 件，平均每位法官办案 250余件。1981 年，意大利地方法院和上诉法院积案数为 96663 件，1991 年上半年的积案数则达 194470 件，11 年间，积案翻了一番有余。就上诉案件而言，1984 年最高法院受理的民事上诉案件为 28467 件，1990年增至 40504 件，7 年间净增 42.3%。另据 90 年代初的一项统计，由独任法官审理的第一审案件，1988年约需 476 天，1989 年约需 498 天。由合议庭审理的第一审案件，1988 年平

7、均约需 1199 天，1989 年平均约需 1118 天。老牛破车式的诉讼令人心灰意冷，使人们对司法采取一种拒绝的态度。法国。据法国司法部对 1975-1995 年间法院的民事诉讼受案状况统计，20 年来，法院受理的一审民事和商事案件增长了 122%，积案增长 300%。依 1995 年的预测，如不采取有效措施，到 2000 年 1 月 1 日，将有 200 万件积案。案件成堆的直接后果是，一审法院清理积案的时间将从 1994 年的 10 个月增加到2000 年的 12 个月。二审法院的诉讼爆炸情况更为严重，受案数增加了 208%，积案增加 730%，据 1995 年预计，到 2000 年 1

8、 月，积案将达 40 万件，是 1975 年的 11 倍，清理积案的时间将从 1994 年的 17.3 个月延长至 2000 年的 24 个月。据法国司法部当时预测，如民事司法制度不进行革新，到 2000 年，整个民事司法制度可能会瘫痪。积案过重、审限过长引发了司法的信任危机。1991 年的调查表明，在所有被调查人中，97%的人认为审判期间太长，85%的人认为审判过程太复杂，84%的人认为诉讼费用太高，83%的人认为司法非常不公正。1995 年的一项调查显示，在对所有政府提供的公共服务领域的评价中，司法部门叨陪末座。台湾。90 年代末，台湾司法院在向立法院提交司法预算报告时称：“现阶段司法改革

9、最迫切的问题在于近年来案件大量增加，法官工作负荷过重，适度增加人力为当务之急。”台湾司法院的一份报告称，1994-1997 年间，最高法院受理案件数从 16203 增加至 20310 件;高等法院及其分院从 89416 件增加至94429 件;地方法院从 1895676 件增加至 3025710 件。其中地方法院案件数变化最为惊人，增加近六成。据另一项统计，1988 至 1997 年 10 年间，台民事案件受理总数增加几乎二倍，强制执行增加一倍多，刑事案件增加六成。据苏永钦教授分析，台湾地区的案件量“起飞”期，民事(含强制)始于 1994 年，刑事则始于 1991 年。案件负担究竟有多沉?可以

10、从法官的办案数得到准确反映。以 1993 年为例，台湾各地方法院全年共受理刑事案件 307000 多件，平均每位法官每月结案 60.4 件，而司法院规定的地方法院法官每月办案指标为 32 件，法官的实际工作量几达额定工作量的两倍。同年，高等法院受理案件 60200 多件，平均每位法官每月结案 35.7 件，而额定的工作量为 22 件。最高法院的情形是，全年受理刑事案件 9600余件，平均每位法官每月结案 26.5 件，而额定的办案数为 12 件。台湾著名律师陈传岳讥讽道：“这是客观上陷法官于不能，法官要被训练得向神一样，卷宗看过去，争点要自然跳出来。”诉讼爆炸不仅使法官身心疲惫、，当事人也深受

11、其害。如果法官为了维持裁判的品质而精斟细酌，案件处理必然迟延，当事人只能得到“迟来的正义”;如果法官提升办案速度，办案品质必有下降，当事人只能得到“粗糙的正义”。一审裁判质量下降又导致更多的上诉，致使上诉法院不堪其苦。中国。1990-1999 年的 10 年间，全国法院共受理一审案件 4249 万件，年均受案 424.9 万件，为此前13 年平均数的 3.4 倍。这 10 间法院案件受案出现以下特点：(一)总收案持续上升。总收案数(含一审、二审、审判监督)全面、持续看涨，从 1990 年的 321 万件上升到 1999 的约 623 万件，9 年间增长近一倍，其中，尤以民经案件上升最快。民经案

12、件占全部案件数的比例保持在 85-90%之间，刑事案件绝对数虽有上升，但所占全部案数的比例在 1990-1997 年间持续下降，其后基本维持在 8-10%之间。行政案件所占总体比例较小，但在 1990-1998 年间总体呈持续上升态势。1999 年略有下降，主要原因是行政复议法生效后，许多纠纷通过行政复议手段得以解决。 6(二)上诉案件增长率高于一审案件增长率。据最高法院 1997-1999 年统计，尤以民事和行政案件上诉增长较快。行政上诉案件近三年分别按 11.35%、12.36%、25.92%比率递增，民事上诉案件则按14.34%、13.36%、18.85%递增，行政与民事案件的上诉增长率

13、远远高于同期法院受理该类一审案件数的增长率(行政一审案件三年的增长率分别为 13.24%、8.61%、8.12%;民事一审案件三年增长率分别为5.93%、2.97%、4.27%)。刑事上诉案绝对数虽在增长，但上诉案件增速基本上与一审刑事案件数的增速持平。 7(三)裁判质量低迷。这一点从上诉及再审案件的维持率可见一斑。1994-1999 年间，一审判决上诉后被二审维持原判的比率分别为 52.1%、50.7%、51.5%、50%、50.6%、52.14%，平均上诉维持率约为 51%。其余的 49%上诉案，除约 8%系因当事人撤回上诉而结案外，约 40%的裁判被撤销或以其它的形式废弃。据此，可以大致

14、地判断，被上诉的案件中约有 40%存在一定问题。我国台湾地区的一项调查表明，其地方法院判决的上诉维持率约为 70%，两相比较我国法院的判决质量可见一斑。 8就再审而言，1994-1999 年6 年间，再审平均维持原判率分别为 46%、42.3%、38.5%、35.3%、28.1%、26.6%。再审判决维持率绝对数不仅很低，而且近几年来急剧下降，6 年间几乎降了一倍。上诉维持率在低水准的基础上保持平衡，再审维持率急剧下降的事实表明，近几年来，中央和地方采取多种司法改革措施，对司法公正并未起明显功效。(四)积案居高不下。据中新网北京 2000 年 9 月 28 日消息，最高人民法院常务副院长祝铭山

15、称：全国法院清理积案的工作虽取得进展，但仍面临严峻形势，全国法院未结案数量依旧居高不下。2000 年 1-7 月，全国法院结案率达 69.43%，比上年同期增加了 3.15 个百分点。但是，到该年 7 月底前，全国法院未结案仍有 185 万多件。祝铭山警告说，如果不解决积案问题，就会影响人民法院审判职能的发挥，损害人民法院的威信，损害国家法制的形象，损害当事人的合法权益。(五)执行危机。最高法院机关刊物人民司法1998 年第 9 期所载最高法院的一位法官文章称：“1995 年以来，执行收案绝对数和实际执结案件数逐年增加，案件执结率却逐年下降，执行未结数猛增。从执行收案绝对数看，1996 年收案

16、比 1995 年增加 23.9%;1997 年比 1996 年增加 9.4%;1998 年上半年比1997 年同期增加 17.5%。从实际执结率案件数看，1996 年比 1995 年增加 19.8%;1997 年比 1996 年增加2.4%，增幅降了很多。从案件执结率看，1996 年比 1995 年下降 1.5%;1997 年比 1996 年下降 6%;1998 年上半年比执结率仅为 39.6%，形势更加严峻。从未结执行案件数 ，1996 年比 1995 年上升 25.3%;1997 年比 1996 年上升 39.5%;1998 年上半年比 1997 年同期上升 40.6%.从未结案件标的额来看，仅 1998 年第一季度 16.8 万件未结执行案件的标的额即达 320 多亿元。”这位法官据此评价道：“大量生效法律文书得不到执行，严重地损害了当事人的合法权益;作为市场经济基础的社会信用关系得不到有力保护，商品交易安全缺乏保障，大量资金不能充分利用，扰乱了经济秩序，阻碍了社会主义市场经济的发展;破坏了法制统一，损害了法律的尊严，违背了公正、公平的社会价值观念，与党的