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1、1两大法系行政审前程序模式比较及对我国的启示两大法系行政审前程序模式比较及对我国的启示以美国和德国为例以美国和德国为例王晓杰王晓杰【内容提要】随着我国审判方式改革的推进，行政审判实践中出现了庭前证据交换等审前程序改革的有益探索。但是由于我国行政诉讼审前程序规则的不完善，审前准备工作存在诸多问题，这些问题的存在提示着我国审前准备工作程序化的必要性。本文在比较分析了德国和美国的审前程序后，对我国审前程序模式选择提出了建议。 【关键词】行政诉讼 审前程序 程序 Abstractwith the advancement of the trial form reformation in China, p
2、retrial exchange of evidence and other issues have been tried out in the pretrial procedure in administrative judicial practice. However, regulations of pretrial procedure are insufficient and unreasonable in China, as a result, lots of problems exist in pretrial preparation activities, which implie
3、s a great necessity to make corresponding reformations in Chinas administrative pretrial procedure. The theoretical significance to study the pretrial procedure in administrative litigation is to alter the random and fragmentary regulations and rebuild reasonable pretrial procedure in administrative
4、 litigation. On the basis of Chinese judicial practice, the author puts forward a scheme on improving the pretrial procedure in administrative litigation in China. Key wordsadministrative litigation; the pretrail procedure; procedure 行政诉讼审前程序，是指，从提起诉讼直至开庭审理前，双方当事人在法官的指挥和主持下，为开庭审理和解决纠纷而依法采取一系列审前准备行为的
5、诉讼阶段。随着我国审判方式改革的推进，行政审判实践中出现了庭前证据交换等审前程序改革的有益探索。但是由于我国行政诉讼审前程序规则的不完善，审前准备工作存在诸多问题，这些问题的存在提示着我国审前准备工作程序化的必要性。研究审前程序的学理意义在于超越我国审前准备相关规定的零散性和随意性，构筑程序意义上的审前准备阶段。科学的审前程序不仅对于保证庭审的公正、有序和高效运作具有非常重要的意义，而且一定程度上能够修正在行政程序中失衡的行政权和相对人权利。国外的审前程序立法和理论都比我国要发达，所以借鉴他国经验是不可避免的，在比较分析了德国和美国的审前程序后本文得出了对我国审前程序模式选择的启示。 一、当事
6、人主义的审前程序模式一以美国为代表一、当事人主义的审前程序模式一以美国为代表在美国，既没有相应于我国人民法院行政审判庭的专门行政审判机构，也没有与我国行政诉讼法相对应的专门调整行政审判的统一行政诉讼程序法典。美国法律用语中与我国“行政诉讼”一词含义相近的是“司法审查”。美国司法审查是指法院审查国会制定的法律是否符合宪法，以及行政2机关的行为是否符合宪法和法律而言。在行政法学中讨论的司法审查，指的是后者，限于法院审查行政机关的行为，包括正式程序的裁决行为在内，是否符合宪法和法律。这种审查在美国都由普通法院执行，在法律没有特别规定时适用一般的诉讼程序。1为了行文方便，笔者在下文中仍按照我国的习惯用
7、语，用行政诉讼指代相应意义的美国的司法审查制度。 1诉答程序（pleading） 所谓诉答程序（Pleading），简言之，就是原告起诉和被告答辩的程序。2联邦民事诉讼规则详细规定了原告的起诉规则、被告的答辩规则、诉答状的修改及补充规则、针对诉答状提出动议的规则和保证诉答状的真实性规则。诉答程序在美国传统的诉讼制度中占有很重要的地位，审前程序的明确争点的功能一度是由其承载的。但是随着历史的发展，尤其是联邦民事诉讼规则出台后，诉答程序的功能逐渐弱化。根据联邦民事诉讼规则，在经过发现程序充分出示证据的基础上，案件的实体问题通过陪审团裁决加以认定，所以收集证据、明确争点的功能转由发现程序承担，诉答程
8、序的功能仅限于通知当事人进行审前和开庭审理的准备。 2证据开示（diseovery） 证据开示是当事人或者其代理律师从对方当事人和其他与案件相关的证人那里获取有关信息的正式程序。3可以说，证据开示是美国民事诉讼审前程序最重要的内容，美国联邦民事诉讼法从第 26 条到第 37 条规定了证据开示的基本规则。美国的证据开示制度值得注意的有以下几点：首先，发现程序是在当事人之间自主进行的，当事人有权相互采用证据开示程序，并不需要法院事先批准；其次，当事人主动向对方披露自己的证据而不是经对方请求之后才有的义务，这是美国联邦民事诉讼规则第 26 条第 1 款的规定；第三，美国证据开示的范围很广，根据美国联
9、邦民事诉讼规则第 26 条第 2 款，当事人可以获得除保密特权外的任何有关事项的发现；第四，证据开示为当事人评估自己在双方对抗中的地位和获胜机会提供依据，从而有促进和解的作用。证据开示制度的主要功能是明确争点。在美国民事诉讼中，无论多么复杂的案件，当事人必须将其“凝缩”到若干争点上，以便开庭时能围绕这些争点进行攻击和防御，从这一点上说，它有规划庭审的作用。而对于当事人之间不存在争议的事实，无论第二者持什么样的见解，原则上都不能再将其作为判断的对象。 3审前会议（pretrial conference） 审前会议的实质内容就是由法官出面，帮助当事人归纳或总结通过发现程序从事准备所获得的结果并将其
10、固定下来，以便给开庭审理提供一个事前的完整计划。4近年来，美国特别强化审前会议，以促进诉讼并充实审理内容。与当事人主导的证据开示不同，审前会议体现为法官对审前程序的控制。5审前会议不是庭审前的必经程序，是否召开审前会议，由承办案件的法官自由裁量决定。在美国的司法实践中，大多数的案件实行了审前会议制度。在审前会议结束之际，法官应当作出规定此后诉讼的审前命令（pretial order），其内容包括当事人之间的全部协定、双方同意的证人和证据清单等，以及在审前会议中决定的其他任何事项，该命令应当控制此后进行的诉讼进程。6 二、职权主义的审前程序模式二、职权主义的审前程序模式以德国为代表以德国为代表也
11、许有人会质疑，美国审前程序的存在和发达是与其陪审团制度有渊源的缘故，我国作为有着大陆法系司法传统的国家，是否适宜强调审前程序？以下笔者要作的就是对大陆法系国家审前程序应用的考察。大陆法系没有英美国家的陪审团传统，所以审前程序的发达并不是大陆法系国家自发的司法传统，多为各国应对其司法过程中的弊端而出现的司法改革的产物。 1德国的诉答规定 3在德国法中虽然并没有专门的诉答程序这一术语，但诉答阶段作为审判程序的一个阶段独立存在，并且有较完善的程序规则。 联邦德国行政法院法第 82 条第 1 款规定，原告的诉状必须满足一定的规定，即必须写明告诉人、被告、以及诉讼标的，并且载明确定的请求；必须说明作为告
12、诉理由的事实和证据，还必须在原本或付本上附录被攻击的命令和异议决定。如果原告的诉状不能全部符合上述要求，行政法院法第 82 条第 2 款规定，审判长应向告诉人提出要求在一定期限内进行必要的补充。这是关于诉状的审查和诉状补充要求。关于送达和答辩，根据联邦德国行政法院法第 85 条的规定，如果诉状满足了法定的要求，审判长就命令将诉状送达被告。送达的同时应告知被告，他必须以书面形式作出答辩。 2德国审前调查程序 行政法院法第 86 条规定了言辞审理前的事实调查，笔者将其概括为审前调查程序。这相当于美国的证据开示程序，但是与美国截然不同的是，德国规定法院依职权调查案情，充分体现了职权主义原则。言辞审理
13、之前所做的一切，不仅在为案件调查作准备，而且在很大程序上，甚至已经是在进行实体调查了。此间，在言词审理之前收集证据，虽然仅限于某些细节，也已经成为可能。对于言词审理之前的事实调查，法院依职权进行，同时传唤参与人。法院对于参与人发表的意见和证据要求，均不受其约束。7 在审前调查程序中，法院的职权是很大的，不仅“原则上可以且必须传唤被控告的行政机关，必要时也可以传唤其他行政机关”；而其可以对原告可以参与事实调查的义务一尤其是涉及原告自己所能掌握范围内的证据时；法院自己也可以调查、评定、收集其他证据等，甚至法院也可以不经调查，就直接把当事人的证言视为真实的。8在调查程序中，法官具有全程提示义务。首席
14、法官有义务在以下方面给予提示：消除形式缺陷，阐明含糊的请求，提出切合案情的申请，补充不足的事实证言，作出对所有对确认及评判案件有意义的声明。这种提示义务有助于平抑行政机关相对于公民在信息上通常固有的优越性。9 三、两大法系行政诉讼审前程序模式的差异三、两大法系行政诉讼审前程序模式的差异一国具体的诉讼制度设置与其司法传统甚至文化传统有着密切联系，与该国的诉讼模式更是直接相关。世界各国的诉讼制度主要有当事人主义与职权主义两大模式，两大诉讼模式在审前程序和庭审程序中特征各不相同，而且审前程序和庭审程序之间有着内在的不可割裂的关系。前文所述美国和德国分别为当事人主义和职权主义诉讼模式的典型代表，两国审
15、前程序设置目的均在于整理争点和证据，促进审理集中化，但两国由于分属不同的诉讼模式，二者的区别很明显，主要表现在以下几个方面： 1法官角色的不同 笔者认为美国和德国审前程序的最大的区别是法官的角色分工的不同。美国的法官在审前程序中是一个消极的角色，几乎不参与审前的准备活动。可以说，当事人是审前程序的主要主体，当事人及其律师是程序的主导者。与美国不同，德国审前程序强调法官的程序指挥权，法官的角色是积极主角，法官自始至终主持、控制着准备程序的进行很多事项都由法院依职权决定。 2当事人参与程度不同 在美国，当事人在审前程序中呈现积极参与、充分交涉的姿态。美国送达诉讼文书是原告的义务而不是法院的职责，甚
16、至传唤状也由原告送达。美国联邦民事诉讼规则第 4 条第 3 款规定，原告应当负责在规定的期限内向被告送达传唤状和起诉状。发现程序几乎完全在双方当事人之间展开，是否要发现、发现什么证据或信息、采取什么措施去发现等等由当事人决定，法院不予干涉。4相反，德国当事人在审前程序中相对处于被动的地位，这主要体现在德国的审前调查程序中。如前文所述，对于言词审理之前的事实调查，法院依职权进行，同时传唤参与人。法院对于参与人发表的意见和证据要求，均不受其约束。法院自己也可以调查、评定、收集其他证据等，甚至法院也可以不经调查，就直接把当事人的证言视为真实的。德国当事人的程序权利少于美国，当事人参与程度较美国低。 3审前程序在解决案件方面的功能不同 美国审前程序给当事人提供了理性选择的机会，即无需审判而结束案件的途径，充分体现了程序的张力和功能自治。案件在庭审前得到解决的途径主要有两大方面，即“ADR”（Alternative Dispute Resolution）和庭审前的判决。在美国，只有一小部分案件进
