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1、中冒城市水业发晨( 苏州) 论坛以标准成本费用核算体系监管水务企业经营一如何规制水务企业价格成本的调研报告郭彬彬 博士高级工程师 北京自来水集团公司调研员第一章绪论在市场经济条件下，企业经营成本费用作为经济范畴是一个相对的概念，成本费用的对象和内容取决于核算体系。供水产业多年来政府建、政府管、政府负责运营，运作方式带有明显的计划经济色彩。一方面，水务企业垄断经营，缺乏竞争，造成了供水企业的低效率、高成本，另一方面政府在管理定价时忽视了水务成本，将水价看成是公益福利型的收费，这就使中国水务企业的经营不可避免地面临亏损。长期的政企不分，使我国供水企业普遍机构臃肿，劳动生产率低下；由此企业不考虑经营
2、成本及企业效益；依靠政府的价格政策来掩盖企业亏损，即：利用政策性亏损掩盖经营性亏损。亏损掩盖的同时，由于水价与价值背离；价格体系的制定的不确定性；和制水成本费用目益提高；制水成本费用核算体系的滞后。最终使我国供水企业呈全行业性亏损局面。其实，在1 9 9 3 年供水企业进行财务和会计改革以来，这种亏损局面已经暴露出来。据S M 国际技术顾问公司统计，1 9 9 6 年中国整个供水行业只微赢利O 4 4 亿元，净资产利润率仅 O 1 。据报6 5 的水司有利润( 5 5 1 个城市中有3 5 9 个有利润，不排除有虚报情况) ，平均每个自来水公司利润2 2 0 万元；3 3 的供水公司亏损，平均
3、每个供水公司亏损4 7 0万元。这些亏损公司的效益很差，以至于几乎全部吞掉了赢利公司的净收益。随着我国市场化改革的深入；亏损局面还在逐年扩大。对于我国目前的水价水平，已经存在于制水的成本费用核算，用水价格与水资源价值界定问题的。水价事实上取决于用水人的承受能力和政治因素，基本不真实反映制水企业成本费用，而当前的水价格的上涨倾斜于制水企业的利益。对于水价决策机制，政府行政权力配置上的干预j 、横向职能过于分散，纵向权力又过于集中；决策程序上显得简单、随意；决策机关主体方面制胜，消费者的力量薄弱。因此水价的改革取向必须是制水企业由市场竞争形成价格体系；制水成本费用核算体系的变革，政府加强监管力度而
4、确定，并非是现存的垄断水务市场的企业申请价格。要监管水务企业的规范化、科学化、法制化。规制水务企业的经营成本，价格由水务市场、国家政府、城市居民共同参与决定。水务市场化的过渡期间，政府必须监管，规制以“合理成本及赢利、公平负担兼顾公共政策目标“ 为原则的价格：因此我国的水价改革的重点，是建立在合理的用水人指标分类和制水企业标准成本费用核算体系上。第一节自然垄断水务市场行业的特点及经济特征一、行、l k 的特点 。中圈城市水业发晨( 苏州) 论坛当今水务企业仍体现自然垄断市场经营范畴，新制度经济学认为，改革本质上是有关利益群体的一个博弈过程。利益群体推进改革的动力来自于对现有体制下的潜在利润的认
5、知。而一般意义上的自然垄断则与规模经济紧密相连。格林沃尔德在其主编的现代经济辞典中指出，自然垄断是一种自然条件，它恰好使市场只能容纳一个有最适度规模的公司。自然垄断能否存在的决定性判断标准是：市场需求必须小得只要有一家成本不断降低的公司就能满足。克拉克森和米勒( C l a r k s o n M i l l e r ，1 9 8 2 ) 认为自然垄断的基本特征是：“在一定的产出范围内，生产函数呈规模报酬递增( 成本递减) 状态。即生产规模越大，单位产品的成本就越小。由一个企业大规模生产，要比由几家较小规模企业同时生产更有效率。单一企业的平均成本会随着产量的增加而持续下降，产量越大成本越低，单
6、个企业进行生产会导致成本最低。如果任由多个企业同时生产，由于产量较低，每家企业的平均成本会居高不下。这时就应该由政府出面对市场的进入进行干预，让一家企业独家垄断。规模经济之所以导致自然垄断，还因为在边际成本递减条件下，一方面，原先进入该产业部门的企业，生产规模越大，边际成本持续下降，因而必然把生产规模扩大到独占市场的程度；另一方面，在垄断企业已经存在的情况下，即使政府不干预，任何新企业试图进入该产业，其初始成本必然很高，无法与垄断者展开竞争，即规模经济成为其他企业进入该产业的壁垒。乔治施蒂格勒( 1 9 8 9 ) 对“规模经济成为新企业进入的壁垒”不以为然。他认为，自然垄断的产生是因为在既定
7、的产业需求条件下，只能存在一家企业。如果按照“规模经济是进入壁垒，能解释为什么没有更多的企业进入”的逻辑，同样可以说需求不足是进入障碍。对于一个企业如果处于自然垄断的地位，政府对价格放手不管，垄断企业必然会把价格定在边际成本与边际收入交点上，获得潜在的垄断利润。根据福利经济学的基本理论：“只有当价格等于边际成本时社会总福利才最大。”而如果按边际成本定价，企业必然亏损。因为平均成本的不断下降，说明边际成本必然小于平均成本，边际成本定价必然使总成本大于总收人，这就是自然垄断理论中的定价矛盾。这一矛盾使水务经营企业陷入社会福利与企业利益之间进行取舍的两难状态，使得对自然垄断市场范畴的水务企业的治理成
8、为必要。从形式上看，经营目标的双重性导致利益难以协调。公用企业的意识逐渐强大，社会效益经济效益的天平开始倾斜，公用企业大都独占了国家公共资源而这类资源又与居民日常生活休戚相关，同时，公用企业又是解决人口就业问题的一大渠道，政府往往将其作为重要财源。公用企业作为一个经济实体，它的经营目标却具有双重性，一方面，作为经营者追求经济目标，经济目标要求有利润，有效率，但维持过高的价格又不利于公共利益；另一方面，由于自然垄断的公益性，它又要追求以较低的价格和很好诚信和质量服务，让利于公众，这又会导致其经营亏损。如何平衡公共利益与集团利益的矛盾成为两难。水务企业具有几种优势。由自然垄断所应降低的成本费用，应
9、该由社会整体获得，而不是由垄断企业受益。即使水务企业收取纯垄断价格，垄断经营所获得的利润也是由政府获得，水务企业只不过是政府的另一个收税者。水务企业一般被设想为具有最大化社会福利的潜力。特别是垄断水务行业的垄断经营利益合法化，在保持垄断经营格局不中国城市水业发晨( 苏州) 论坛变的前提下，放松经营成本费用管制的结果，其结果有两种可能，其一是：垄断企业取得超额的垄断利润，使消费者利益受损。其二是：企业获得政府的补贴亏损经营，使消费福利化。其三是：水务业是自然垄断特征突出的网络型产业，具有规模经济性、成本弱增性、区域垄断性等特征，这些内在特征决定了政府必须对水务业的价格、进入、质量等进行管制。长期
10、以来，我国水务业一直被认为是公共福利事业，其主体均是由政府财政投资形成的国有企业，由此产生了成本意识缺乏、效率低下、服务质量较低等体制病。我国从2 0 世纪8 0 年代以来，试图进行水务业的管制改革，重建和强化管制。这些改革包括放松外资和民营资本进入水务业的管制、调整低水价政策、改变水价结构、改革政府已有的管制体制等。改革中存在的问题主要包括国有企业仍然占据水务业的主体，民营资本和外资进入有限，“成本加成”的水价管制形成成本“黑洞”，导致水价上涨过快，行业效率低下，管制权力分散、管制外部性显著，这些问题都可以归结为水务业没有真正地建立起市场竞争机制。我国主要是为解决国有企业困难和财政负担而进行
11、管制改革，没有将提高效率与维护消费者利益作为管制目标，同时，相对于西方国家明晰的政企关系，我国的管制机构与水务企业存在着千丝万缕的同盟关系，由此导致在进入、价格、管制体制等方面的行为和政策偏差，没有达到政府预期的改革目标。沃特森( W a t e r s o n ，1 9 8 8 ) 认为：“一个产业不仅仅可以通过技术基础的改变，也可通过需求改变而成为自然垄断产业。尤其是，如果需求不断增长，一个产业可以从自然垄断状况脱离出来。一个产业是否为自然垄断不是永远不变的，技术和需求是最基本的影响因素。当它们改变时，最适宜的产业组织形式也会改变；曾经在自然垄断名单中的产业也可能从中移开，新的产业也可以变
12、成自然垄断。“ 垄断的新定义并不一定要求规模经济，只要单一企业的总成本小于多企业的成本之和即可。这样单一企业的成本曲线可能上升，也可能下降。根据边际成本定价原则，边际成本与需求曲线相交点决定产量水平，从而决定成本水平。根据需求水平的不同，平均成本可能处于下降阶段。这时边际成本小于平均成本，边际成本定价会导致企业亏损；可能处于平均成本曲线最低点，此时边际成本与平均成本相等，边际成本定价恰使企业盈亏相抵；也可能处于平均成本上升阶段，这时边际成本大于平均成本，边际成本定价导致企业盈利。在后两种情形中，边际成本定价原则既保证了企业不亏损，实现了社会福利最大化，自然垄断中边际成本定价矛盾不复存在，被称为
13、弱自然垄断。在第一种情形中，边际成本定价矛盾依然存在，被称为强自然垄断。企业生存的动力和最终的目的是为了盈利，即获得利润。因此，企业必须保证企业生存公式：利润= 收入一成本的值大于零，且在一定的合理范围内。所以企业如果要取得经营效益，增加收入，就必须千方百计地降低企业成本费用。从经济学理论上说，商品价格最合理的决定因素应该是边际成本而不是平均成本。但是在实际计算中。确定制水企业的边际成本困难较大，所以一般都采用社会平均成本的办法来确定水价；并且一般而言，用平均成本定价有利于鼓励采用先进供水技术和管理方法的供水企业，鞭策供水技术和管理方法落后的供水企业。对于中、小城市的供水企业，由于企业较少或甚
14、至只有一个，这种定价方法就可能失去鞭策作用。而且成本的核算必须准确，主要是不能漏算或低估成本。关于成本核算的法则必须严格参照1 9 8 5 年国务院颁发的水利工程水费核定、计收和管理方法和1 9 9 8 年国家计委和建设部制定的 。中圈城市水业发晨( 苏州) 论坛城市供水价格管理办法。二、经济特征城市供水企业本身的经营特点，决定了供水企业在一个城市中是资源垄断和市场垄断的。这是由于水资源缺乏和规模经营的原因，在同一个城市中不能设立多个不同产权主体的自来水厂和建设不同产权主体的多套供水管网。无论从城市规划要求还是投资规模效益要求，政府和投资者都不可能搞两套或多套供水系统建设。由于水务产业具有“网
15、络型”产业的一般特征，又有其自身特殊之处。其主要的经济特征可以概括为：第一，自然垄断性。水务产业需要大量资本投资，投资一旦形成，资产专用性强，沉淀成本大，使用周期长。巨额投资使重复投资变成社会资源的浪费，使某一行业只有在一个企业生产的时候才是最有效率的。同时，相对于总成本而言，水务业维持再生产或者回收运营成本所需要的运营收入比较低。与电力等产业相比，水务的运营成本在总成本中所占的比例最低。第二，规模经济性。即对于给定的水务管网系统，接入给排水管道的居民越多，消费的数量越大，则平均成本越低。第三，区域垄断性。由于现有的技术与管理，水的传输成本非常高，不可能建立全国性的长途运输管网，调节全国供水市
16、场，这就与电力的传输不同，水是以物质形态存在和输送的，难以在水网中自由调度。而不同污水的化学成本复杂，混合传输不仅使污染难以控制，而且会产生难以预见的化学反应，所以供水和污水处理市场具有典型的区域性特征。我国正处于城市化进程中，城市与乡村二元分割的特点决定了我国的供水和污水处理公司实际上是以城市为中心建立起来，在各自区域内实行独家垄断经营。第四，必需品和安全性。相对于电信等基础设施而言，供水更具有必需品特征，每个消费者每天都离不开水。而供水质量直接关系到饮用者的身体健康，其含义之一是水的物理性质，如水的气味、味道，有害物质如铅等金属物质的含量，消费者很难辨认，却直接影响健康。供水质量的另一层含义是经营企业所提供的服务水平：消费者需要有足够的水压，以免受污水外溢，水管泄漏后得到及时抢修等。水务产业自身所具有的经济技术特征，决定了这一产业需要政府管制，同时，也是我们设计管制制度的前提和出发点。首先，水务产业的自然垄断性说明在通常情况下重复设置管网设施是不符合经济效率的，因此需要政府一定程度的管制，既防止新企业过度进入，造成重复建设和破坏性竞争，
