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1、人社部副部长 养老保险最终“并轨”方向明确2013 年 08 月 04 日 02:10 人民网-人民日报 近年来，社会上对养老“双轨制”，即企业和机关事业单位采取不同的养老制度，议论颇多，认为这样很不公平，应尽快并轨。“双轨制”是怎么形成的？该如何客观、全面看待不同群体的养老待遇差？改革的方向是什么？记者采访了人力资源和社会保障部副部长胡晓义。从从“单位保障单位保障”转向转向“社会保障社会保障”是一个很大的进步是一个很大的进步胡晓义介绍，我国城镇职工的养老保险制度改革是逐步推开的，伴随着我国从计划经济走向社会主义市场经济的进程。计划经济时期，我国企业基本上都是国有性质，企业职工是“单位人”，在
2、职时的工资、退休后的养老，完全由单位负责。上世纪 80 年代中期开始的国有企业改革冲击了传统的劳动保险制度。为平衡不同企业的退休费用负担，广东等地开始试行退休费用社会统筹。随着企业用工制度和工资福利制度改革的深入推进，1991 年，国务院颁布了关于企业职工养老保险制度改革的决定，规定社会养老保险费用由国家、企业和个人三方共同负担，实行社会统筹。统账结合的养老保险制度在企业大规模覆盖是从上世纪 90 年代中后期开始的。当时，我国国有企业普遍出现经营困难，许多企业发不出退休金。有的企业用卖不掉的产品抵退休金，有的干脆不给办退休。在此背景下，城镇企业职工基本养老保险制度加快扩面，并提出了“确保养老金
3、按时足额发放”的任务目标，解决职工“领不到养老金”这个最突出的矛盾。企业职工养老从“单位保障”迈向了“社会保障”。在这个阶段，机关事业单位养老保险制度也进行了研究探索，但改革进程相对滞后，仍实行单位退休养老制度。改革的不同步，两种制度在筹资方式、待遇计发调整和管理方式上均不同，形成了所谓的养老“双轨制”。胡晓义认为，“单位保障”模式实际上是企业自我保障，覆盖面窄、基金规模小、共济性差，难以适应企业竞争和劳动力自由流动的需要。通过社会保障改革，引入社会保险机制，实现了由企业自我保障向社会共济的制度转变，使社会保障的责任从企业自负转向国家、企业和个人三方共担，有利于均衡企业负担、促进公平竞争和建立
4、适应市场经济要求的现代企业制度。比较比较“双轨制双轨制”下的待遇水平不能简单化下的待遇水平不能简单化养老“双轨制”，是造成企业与机关事业单位养老待遇差距的原因之一，引起了社会各界的广泛关注。但胡晓义认为，比较待遇水平不能简单化，要作全面、具体的客观分析。其一，待遇计发办法和调整机制不同。企业退休人员基本养老金与本人历年缴费工资、缴费年限和当地职工平均工资挂钩，有的职工缴费工资低，缴费年限短，退休后养老金也低。机关事业单位基本退休费以退休前基本工资为计发基数，其职业特点决定，这通常是本人职业生涯的最高工资水平。调整企业基本养老金，综合考虑了经济发展、物价上涨、职工工资水平增长、养老保险基金承受能
5、力等因素，调整次数多但幅度小；机关事业单位目前调整基本退休费和退休生活补贴是与在职人员调整工资或津补贴同步的，频次低而波动较大。其二，待遇对比有多种口径。总体水平对比企业退休人员低于机关事业单位。具体分析：企业退休人员的基本养老金全部是国家统一制度规定的待遇，此外，一些企业还发放统筹外项目待遇和企业年金；机关事业单位基本退休费是国家统一制度规定的，其水平与企业同类人员大体相当，而退休生活补贴占退休人员全部待遇的比重过大，而且地区之间、单位之间差距很大。这需要与工资制度改革统筹考虑，合理调整工资和退休待遇的结构。其三，人员结构不同。机关事业单位退休人员中高学历、高职称的人员比重大，在职时平均工资
6、收入较高，工作年限也长于企业一般员工的平均缴费年限，因此其总体平均待遇水平比企业退休人员基本养老金的平均水平高一些是正常的；关键是差距要适当，差距过大，特别是同类人员之间待遇差别过大，就应想办法调整。养老保险最终要养老保险最终要“并轨并轨”胡晓义说，目前，国家已采取多种措施，积极推动养老“双轨制”所导致的不合理差距问题的解决。一是从 2005 年开始，连续 9 年提高企业退休人员基本养老金水平。对反映差别较大的企业退休高级职称科技人员，在这几年调整待遇的过程中一直给予倾斜。同时，对退休早、养老金偏低的高龄退休人员，也一直给予适当照顾，并已形成一定机制。二是推进事业单位养老保险制度改革试点。20
7、08 年国务院确定山西、浙江等 5 个省市开展事业单位养老保险制度改革试点。但事业单位养老保险制度改革，与事业单位分类人事制度、工资制度、财政体制改革紧密相联，需要同步推进。三是加快推进企业年金、职业年金等补充养老保险制度发展，进一步提高职工在退休后的生活水平。胡晓义表示，制度的最终统一，也就是“并轨”，这个大方向是明确的。实际的推进，要考虑两方面情况：一方面，机关事业单位现行退休养老制度已实行 60 多年，从以往的经验看，对这类“老制度”进行彻底改革，必须是循序渐进的，才能实现制度的平稳过渡，减少社会震荡。另一方面城镇企业职工养老保险制度本身也需要继续改革完善。所以，所谓“并轨”并不是简单地
8、把机关事业单位退休制度“并入”企业养老保险制度，而是朝着一个共同的方向改革和推进，最终取消“双轨制”。这就需要做好顶层设计。如果缺乏深思熟虑而仓促上阵，就可能造成新的矛盾和问题。人社部正在抓紧研究养老保险顶层设计方案，将在适当的时候广泛征求社会各界的意见，方案成熟后，所涉及的各项改革举措将逐步实施。（原标题：养老保险“并轨”正进行顶层设计（热点解读部长访谈）封进：养老金改革需要澄清的四个问题2013 年 07 月 02 日 11:24 东方早报 我有话说(155 人参与) 封进民众对于养老金改革的呼声很高，政府在养老保险方面其实也一直有新措施出台，最令人瞩目的成就是覆盖面的扩大，即城镇职工基本
9、养老保险覆盖面目前为城镇就业人口的约 60%，没有被职工养老保险覆盖的，可以参加新型农村养老保险或城镇居民社会养老保险，养老保险基本实现了全覆盖。然而，那些最令人关切的问题却迟迟没有明确的方案，包括，养老保险缺口、个人账户空账、养老金双轨制问题等。需要指出的是，一方面，我国养老金制度仍有较多的改革空间，改革势在必行；另一方面，养老保险改革通常有漫长的过渡期，即使有所谓“顶层设计”出台，短期内(比如 5-10 年内)的变化也不会很大。就我国养老金制度今后的改革方向而言，有必要澄清几个可能被忽视的问题。第一，未来养老金债务水平仍有改善空间，财政对养老金的补贴空间也存在第一，未来养老金债务水平仍有改
10、善空间，财政对养老金的补贴空间也存在随着我国人口老龄化程度不断加深，养老基金平衡是很多人担心的问题。例如 2012 年，有机构推出一份题为化解国家资产负债中长期风险的研究报告。该报告指出，到 2013 年，我国养老金缺口将达到 18.3 万亿元。在目前养老制度不变的情况下，往后的年份缺口会逐年放大，假设 GDP 年增长率为6%，到 2033 年时养老金缺口将达到 68.2 万亿元，占当年 GDP 的 38.7%。最近甚至有报道说，北京大学的学者研究表明，未来养老金总负债将占 GDP 的 62%97%。养老金债务测算包含很多假设，不同假设下的结果差异很大。这些假设包括，对人口结构的预测，养老保险
11、覆盖面变化，GDP 和工资增长率、就业率、投资回报率、通胀率、预期的养老金替代率等。2012年中国的 GDP 增长率是 7.8%，我们按照世界银行对中国 GDP 增长率的预测，即降低到 2025-2030 年的 5%，实际工资增长率从 8%逐步降低到 5.5%，其他参数与 2012 年水平相同，假设现有养老保险政策和覆盖率不变，则到 2030 年养老金年度赤字占当年 GDP 的 5.03%，累计债务水平为占当年 GDP 的 31.78%。这个结果比上面的都要低，但仍然是一个比较高的债务水平。相对照，美国的养老保险(social security)虽然很快就会有年度赤字，但累计余额到 2036
12、年才会出现赤字。尽管如此，仍有一些改善空间。其一，职工养老保险仅覆盖了 60%的城镇就业人口，超过 2.5 亿的农民工中大约只有 15%被这一体系覆盖，扩大养老保险覆盖面，可在很长时期内改善基金平衡。如果将覆盖面从现在到 2030 年逐步扩大到全部城镇就业人口的 80%，则 2030 年的抚养比(退休人口工作人口)将从 1:1 下降为 0.7:1，即 1 个工作人口抚养 0.7 个退休人口。其二，逐步延长退休年龄，在 20 年中缓慢将男女退休年龄各延长 5 岁，则到2030 年抚养比会进一步下降到 0.5:1。其三，增加财政对养老保险的投入。为应对人口老龄化的压力，很多国家都在寻找新渠道为养老
13、保险融资，增加财政投入是大势所趋，相比而言，我国财政投入算少的，最近 10 年来，各级财政每年对职工养老保险体系的补贴约占财政总支出的 2%。另外，我国仍有一些专门的财政来源。一是社会保障基金(NSSF)，这一基金成立于 2000 年，主要用于应对今后的养老保险基金危机。2012 年末总资产为 1.11 万亿元，2001-2010 年间平均投资收益率为9%。二是国企红利，我国国企红利每年都超过 1 万亿元，上缴比例约为 7%，远低于欧美国家的 20%60%，若能提高到 20%，则可有近 2000 亿元的补贴用于养老保险，与 2011 年财政对养老补贴总额 2272 亿元相差不多。三是外汇储备投
14、资收益，我国巨额外汇储备形成的外汇资产，其管理所获得的投资收益可以划拨补充社保基金。第二，个人账户空账不是问题，问题是个人账户能有多少收益第二，个人账户空账不是问题，问题是个人账户能有多少收益很多人不信任养老保险的一个重要原因是个人账户空账，认为自己的钱被挪用了。目前个人账户应有余额据估计为 2 万多亿元，但实际上只有约 15%的资金在账户内，其余都为空账。政策层多次强调要做实个人账户，大多数老百姓也认为应该做实。但个人账户一旦做实，这些钱怎么用，并不清楚，现在个人账户中的资金主要是银行存款，年收益率不过 2%3%，低于通胀率，根本无法保值。现阶段，尚没有针对个人账户资金的管理条例，做实之后的
15、资金投资收益率面临很大不确定性。实际上，个人账户是空账还是实账并不重要，重要的是到退休的时候这个账户能提供多少收益。如果实账的结果是资金运用还赶不上通胀，还不如让它空账运行，同时承诺一个与经济增长挂钩的记账收益率。越来越多的国家已接受个人账户空账运行模式，称为名义个人账户，典型的为瑞典和意大利。账户只是记账单位，收益率根据每年的经济增长和人口增长调整，到退休时再按照该账户的累计余额发放养老金。名义账户既能避免一大笔转型成本，又具有自动调整收益的机制，有助于基金平衡。在经济增长速度较快的国家，名义账户收益率并不低。而且不需要对资金进行管理，避免了通胀和资本市场波动的风险。名义账户的这些特点更适合
16、我国个人账户面临的局面，所以上海市政府前年就已经决定不做实个人账户，而采用名义账户的模式，这并不妨碍今后养老金的领取。今后需要进一步明确的是，名义个人账户所采用的收益率是多少，以及如何确定和调整。第三，降低缴费率是养老金改革中不可忽视的问题第三，降低缴费率是养老金改革中不可忽视的问题我国城镇职工养老保险制度的缴费率，企业和员工分别达到了 20%和 8%的高水平，远高于美国的水平(雇主和雇员分别为 6.2%)，也高于大多数欧洲国家，参保对不少员工而言已成为负担。今后要将越来越多的农村外来劳动力纳入这一体系，如此高的缴费率显然没有吸引力。降低缴费率产生的质疑是，在人口老龄化程度不断加深的背景下，会使得养老保险基金平衡雪上加霜。实际上，不降低缴费率，基金平衡可能会受到更大的影响，一方面覆盖面难以扩大，另一方面企业和个人会选择逃避缴费。逃避缴费的一种办法是不签订正式的劳动合同；另一种办法是少报缴费基数，从而少缴社保费；更直接的，还可能拖欠社保缴费。我们根据统计年鉴数据，得到实际基金收入，并推算应收保费，发现我国目前的征缴率只有 60%，即大约有 40%的保费没有收到。
